La protección por desempleo. Extinción por salir del territorio nacional por un periodo superior a 15 días sin comunicarlo.
Supresión de la resolución del SEPE de la expresión «no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido». Estamos ante una cuestión de derecho administrativo sancionador, en donde se aplican rigurosamente los principios de legalidad y de tipicidad, al menos en su vertiente de garantía material y no de forma tan exigente -como sí ocurre con el derecho penal- en el plano de la garantía formal. Quiere ello decir, que se precisa una estricta predeterminación normativa de las infracciones y sanciones, lo que exige una taxativa, clara y estricta tipificación. Siendo así las cosas, no se compadece con las exigencias derivadas de la jurisprudencia constitucional una resolución sancionatoria cuyo tenor literal va más allá de los estrictos términos de la configuración legal de la correspondiente sanción, por inocuo que pueda ser o dejar de ser el exceso terminológico en el que incurre aquella resolución. Aplicando las anteriores consideraciones al presente supuesto, la legislación vigente se ciñe a prever como posible sanción la extinción de la prestación de desempleo, sin mencionar en momento alguno las posteriores y adicionales consecuencias que dicha sanción podría tener sobre futuras solicitudes de prestaciones o subsidios. Y lo cierto es, sin que proceda realizar aquí mayores precisiones, que el principio de legalidad en materia sancionadora exige que, si se quiere precisar el posible efecto que la sanción de la extinción de la prestación pueda tener sobre futuras prestaciones, ello debe estar previsto en la normativa aplicable. Téngase en cuenta que también las llamadas sanciones accesorias, sin entrar ahora en si este es el caso, requieren igualmente de previa determinación legal. Parece claro que la expresión que el SEPE añade a su resolución extintiva de la prestación se relaciona con el artículo 274.1 a) y b) de la LGSS que, entre otros requisitos, exige para ser beneficiario del subsidio por desempleo «haber agotado la prestación por desempleo.» No hay que olvidar que ya la STS 24 de enero de 2000 (rec. núm. 214/1999) precisó que no se adquiere el derecho a ser beneficiario de la prestación asistencial si, a causa de sanción, no se agotó la contributiva. Pero que una cosa sea agotar la prestación (por llegarse a su duración máxima) y otra, distinta, sancionar con la extinción de dicha prestación (antes de agotar la duración que podría haber tenido), no deja de exigir que, de conformidad con el principio de legalidad en materia sancionadora, la sanción deba limitarse escrupulosamente a lo que legalmente esté previsto, sin que pueda contener expresiones o añadidos que la legislación no contempla como integrantes de la sanción. Y ello, aunque sea en el momento de solicitar la nueva prestación o subsidio cuando se tendrá que examinar si esa nueva petición cumple con los requisitos legalmente establecidos, como en el caso del subsidio de desempleo será el de haber agotado la prestación por desempleo [art. 274.1 a) y b) LGSS].
Don Ignacio García-Perrote Escartín.
Magistrados:
Don ANTONIO VICENTE SEMPERE NAVARRO
Don ANGEL ANTONIO BLASCO PELLICER
Doña CONCEPCION ROSARIO URESTE GARCIA
Don IGNACIO GARCIA-PERROTE ESCARTIN
UNIFICACIÓN DOCTRINA núm.: 2020/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Ignacio Garcia-Perrote Escartín
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Sagrario Plaza Golvano
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Social
Sentencia núm. 293/2024
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Antonio V. Sempere Navarro
D. Ángel Blasco Pellicer
D.ª Concepción Rosario Ureste García
D. Ignacio Garcia-Perrote Escartín
En Madrid, a 14 de febrero de 2024.
Esta Sala ha visto el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por D.ª Brigida, representada y asistida por el letrado D. Millán Fernández González, contra la sentencia de fecha 6 de abril de 2021 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso de suplicación núm. 440/2021 formulado frente a la sentencia de fecha 20 de enero de 2021, dictada en autos 741/2019 por el Juzgado de lo Social núm. 4 de Oviedo, seguidos a instancia de dicha recurrente, contra el Servicio Público de Empleo Estatal, sobre prestación por desempleo.
Ha comparecido ante esta Sala en concepto de parte recurrida el Servicio Público de Empleo Estatal, representado y asistido por Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Ignacio Garcia-Perrote Escartín.
Primero.
Con fecha 20 de enero de 2021, el Juzgado de lo Social núm. 4 de Oviedo, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Desestimando la demanda formulada por DOÑA Brigida contra SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL, debo absolver y absuelvo a la entidad demandada de las pretensiones frente a ella formuladas".
En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos:
"1°) Por resolución del Servicio Publico de Empleo Estatal de fecha 25 de abril de 2018 se reconoció a la actora el derecho a percibir prestaciones por desempleo por el periodo de 24-4- 2018 a 23 de octubre de 2018 y con una base reguladora diaria de 17,93 euros, % sobre la base reguladora 80, cuantía diaria inicial de 12,47 euros) .
2°) Conforme al pasaporte de la actora consta que entró en EE.UU el día 4 de julio de 2018 y el mismo día en QUITO, República de Ecuador, asimismo figura que salió de Quito el 31 de julio de 2018.
La Secretaria de Extranjería remitió email al SEPE en el que le informa que en sus bases de datos figura que la actora entró en territorio nacional por Madrid Barajas el 1 de agosto de 2018 procedente de Miami-EE.UU.
3°) Por resolución de fecha 15 de abril de 2019 se comunica a la actora la propuesta de extinción de prestaciones y percepción indebida de las mismas, por salida al extranjero no comunicada al SEPE y autorizada por el mismo, concediéndole plazo para alegaciones.
La actora formula alegaciones el 20 de mayo de 2019. El SEPE dicto resolución en fecha 21 de mayo de 2019 por la que se resuelve declarar la percepción indebida de prestaciones por desempleo en una cuantía de 2.570,45 euros correspondientes al periodo del 05/07/2018 al 30/01/2019 y por el siguiente motivo: Salida al extranjero no comunicada al Servicio Publico de Empleo Estatal y autorizada por él. Extinguir la percepción de la prestación o subsidio reconocidos, no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido.
4º) Disconforme con la anterior resolución la actora interpuso reclamación previa en fecha 4 de julio de 2019, que fue desestimada por resolución del SEPE de fecha 10 de septiembre de 2019.
5º) La actora es madre de 1 hijo menor de edad".
Segundo.
Interpuesto recurso de suplicación contra la anterior resolución, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictó sentencia con fecha 6 de abril de 2021, en la que consta la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por Brigida contra la sentencia del Juzgado de lo Social n° 4 de Oviedo, dictada en los autos seguidos a su instancia contra el SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL, sobre Desempleo, y en consecuencia confirmamos la resolución impugnada".
Tercero.
Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por la representación procesal de D.ª Brigida, el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 14 de junio de 2018, rec. 824/2018.
Cuarto.
Admitido a trámite el presente recurso, se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.
Quinto.
Evacuado el trámite de impugnación, pasó todo lo actuado al Ministerio Fiscal para informe, dictaminando en el sentido de considerar que el recurso formalizado debe ser estimado. Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos.
Sexto.
Por Providencia de fecha 13 de diciembre de 2023, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 14 de febrero de 2024.
Primero.
Cuestión planteada y la sentencia recurrida.
1. El Servicio Público de Empleo Estatal (SPPE) extinguió la prestación por desempleo que veía percibiendo la actora -ahora recurrente en casación unificadora- por haber salido del territorio nacional por un periodo superior a quince días sin comunicarlo ni estar autorizada.
Y lo que se plantea en el presente recurso es si debe suprimirse de esa resolución del SPPE la expresión "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
2. El 25 de abril de 2018, el SPPE reconoció a la actora prestación por desempleo. El 4 de julio de 2018, la actora entró en Quito (Ecuador) y salió de dicha ciudad el siguiente día 31 de julio de 2018, regresando a España el 1 de agosto de 2018.
El 21 de mayo de 2019 el SPPE dictó resolución por la que se declaró indebida la percepción de prestaciones por desempleo en la cuantía de 2.570,45 euros correspondientes al periodo de 5 de julio de 2018 al 30 de enero de 2019 por "salida al extranjero no comunicada al (SPPE) y autorizada por él. Extinguir la percepción de la prestación o subsidio reconocidos, no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
3. La actora interpuso demanda contra la resolución del SPPE.
La sentencia del Juzgado de lo Social núm. 4 de Oviedo 17/2021, de 20 de enero (autos 741/2019), desestimó la demanda.
4. La actora interpuso recurso de suplicación contra la sentencia del juzgado de lo social.
La sentencia de la sala de lo social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Asturias 822/2021, de 6 de abril (rec. 440/2021), desestimó el recurso.
El TSJ desestima el primer motivo de suplicación, en el que se alegaba indebida aplicación del principio de proporcionalidad establecido por la jurisprudencia, por apreciar la sala que no se citaban normas o jurisprudencia infringidas ni se razonaba sobre la pertinencia de la invocación.
Y, respecto del segundo motivo, en el que se denunciaba la infracción del artículo 47.1 b) del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social (LISOS), el TSJ razona que dicho artículo 47.1 b) LISOS sanciona la falta grave consistente en no comunicar las bajas en las prestaciones y que la sanción consiste en la extinción de la prestación, entre otras de prestaciones y subsidios por desempleo, siendo esa precisamente la sanción que se impuso.
Respecto de lo que el SPPE añade en su resolución ("no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido"), para el TSJ ello no constituye una sanción distinta sin previsión en la LISOS, sino un añadido para reflejar una consecuencia derivada de la sanción e implícita en ella, esto es, la imposibilidad de que la prestación extinguida aproveche para el reconocimiento de nueva y distinta o, como señala el escrito de impugnación del recurso de suplicación, no poder acceder a prestaciones futuras cuando el requisito para acceder a ellas sea su agotamiento. Considera el TSJ que es indiferente que la resolución del SPPE recoja o no ese añadido y entiende, además, que su supresión del texto de la resolución no tendría efecto alguno sobre la prestación extinguida o las futuras, pues la referida imposibilidad seguiría surtiendo efecto en los estrictos términos en los que se refiere, sin impedir causar nuevas prestaciones o subsidios por desempleo en las que el agotamiento de la prestación por desempleo previa no constituya uno de los requisitos necesarios para su reconocimiento.
Segundo.
El recurso de casación para la unificación de doctrina, su impugnación, el informe del Ministerio Fiscal y la existencia de contradicción.
1. La actora ha recurrido en casación para la unificación de doctrina la sentencia de la sala de lo social del TSJ de Asturias 822/2021, de 6 de abril (rec. 440/2021).
El recurso invoca de contraste la sentencia de la sala de lo social del TSJ del País Vasco 1282/2018, de 14 de junio (rec. 824/2018), y denuncia la infracción del artículo 47.1 b) LISOS.
El recurso solicita la casación y anulación de la sentencia recurrida y que se resuelva el debate de suplicación revocando la sentencia del juzgado de lo social y, por ende, la expresión "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
2. El recurso ha sido impugnado por el Abogado del Estado en representación del SPPE, solicitando su desestimación.
3. Partiendo de la existencia de contradicción entre las sentencias comparadas, el Ministerio Fiscal interesa en su informe la estimación del recurso.
4. Apreciamos, en coincidencia con lo informado por el Ministerio Fiscal, la existencia de contradicción entre la sentencia recurrida y la sentencia referencial.
En efecto, también en el supuesto de la sentencia de contraste, el SPPE extinguió la prestación de desempleo del actor por salida de territorio nacional por un periodo superior a quince días no comunicada al SPPE. Y, asimismo, también en el caso de la sentencia referencial la resolución del SPPE incluía la expresión de "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
Y, con estas semejanzas, así como la sentencia recurrida rechazó que la resolución del SPPE debiera excluir esta expresión, la sentencia de contraste, por el contrario, eliminó dicha expresión de la resolución del SPEE.
Tercero.
El examen del motivo único del recurso: la doctrina correcta.
1. Como hemos adelantado, la cuestión que tenemos que resolver es si de la resolución del SPPE que extinguió la prestación por desempleo de la actora por haber salido del territorio nacional por un periodo superior a quince días sin comunicarlo, debe suprimirse la expresión "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
En el presente recurso de casación unificadora la actora no combate ya la parte de la resolución del SPPE que extinguió su prestación por desempleo, sino únicamente la expresión que se acaba de recordar incluida en dicha resolución.
De todos modos, no está de más recordar que, adecuándose como no puede ser de otra manera a la evolución de la regulación legal aplicable [en la actualidad, principalmente, artículos 272 b) y f), en relación con el artículo 271.1 g), y 299 b y h) LGSS y artículos 25.3 y 47.1 b) LISOS], nuestra jurisprudencia acepta, desde la STS 731/2017, de 27 de septiembre (rcud 2242/2016), que la prestación de desempleo se puede extinguir por salidas del territorio nacional superiores a quince días no comunicadas al SPPE ni por él autorizadas. Remitimos, por todas, a las STSS 71/2020, de 28 de enero (rcud 1922/2017), y 77/2024, de 19 de enero (rcud 1026/2021).
Pero, como decimos, no es esta la cuestión que ahora se plantea en el presente recurso de casación unificadora.
2. En lo que ahora importa subrayar, la resolución del SPPE tiene el siguiente tenor literal:
"Extinguir la percepción de la prestación o subsidio reconocidos, no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
Según venimos recordando, la resolución del SPPE, además de acordar la extinción de la prestación por desempleo reconocida, incorpora la expresión "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
Como hemos recogido más ampliamente en el apartado 4 del fundamento de derecho primero, la sentencia recurrida entiende que es indiferente que la resolución del SPPE recoja o no ese añadido y entiende, además, que su supresión del texto de la resolución no tendría efecto alguno sobre la prestación extinguida o las futuras, pues la referida imposibilidad seguiría surtiendo efecto en los estrictos términos en los que se refiere, sin impedir causar nuevas prestaciones o subsidios por desempleo en las que el agotamiento de la prestación por desempleo previa no constituya uno de los requisitos necesarios para su reconocimiento.
La sentencia de contraste no niega que la extinción de la prestación de desempleo por la salida no comunicada ni autorizada del territorio nacional por un periodo superior a quince días pueda tener la consecuencia de que no se pueda acceder a las prestaciones o subsidios a que se pueda tener derecho por agotamiento de la citada prestación por desempleo. La sentencia referencial reconoce que tal vez pueda tener ese efecto, pero señala que esa consecuencia no está prevista en la LISOS y no dependerá de la sanción impuesta de extinguir la prestación por desempleo, sino de si se reúnen o no los requisitos para tener derecho a la nueva prestación o subsidio solicitados, cuestión que habrá de examinarse en el momento de esa nueva solicitud.
3. La doctrina correcta se encuentra en la sentencia de contraste, por lo que adelantamos que el recurso de casación unificadora debe ser estimado.
En efecto, la legislación aplicable se limita a prever como posible sanción la extinción de la prestación por desempleo, sin realizar mayores precisiones, añadidos o concreciones, en particular sobre las consecuencias que aquella sanción extintiva pueda tener sobre futuras prestaciones o subsidios.
Y, como señala el razonado informe del Ministerio Fiscal, estamos ante una cuestión de derecho administrativo sancionador, en donde se aplica rigurosamente el principio de legalidad ( artículo 25.1 CE y artículo 27 -principio de tipicidad- de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público), al menos en su vertiente de garantía material y no de forma tan exigente -como sí ocurre con el derecho penal- en el plano de la garantía formal. Quiere ello decir, en lo que aquí importa, que se precisa una estricta predeterminación normativa de las infracciones y sanciones, lo que exige una taxativa, clara y estricta tipificación. Basta con remitir, por todas a la conocida STC 42/1987, de 7 de abril, muy reiterada con posterioridad.
Siendo así las cosas, no se compadece con las exigencias derivadas de la jurisprudencia constitucional una resolución sancionatoria cuyo tenor literal va más allá de los estrictos términos de la configuración legal de la correspondiente sanción, por inocuo que pueda ser o dejar de ser el exceso terminológico en el que incurre aquella resolución.
4. Aplicando las anteriores consideraciones al presente supuesto, ya hemos anticipado que la legislación vigente se ciñe a prever como posible sanción la extinción de la prestación de desempleo, sin mencionar en momento alguno las posteriores y adicionales consecuencias que dicha sanción podría tener sobre futuras solicitudes de prestaciones o subsidios. Y lo cierto es, sin que proceda realizar aquí mayores precisiones, que el principio de legalidad en materia sancionadora exige que, si se quiere precisar el posible efecto que la sanción de la extinción de la prestación pueda tener sobre futuras prestaciones, ello debe estar previsto en la normativa aplicable. Téngase en cuenta que también las llamadas sanciones accesorias, sin entrar ahora en si este es el caso, requieren igualmente de previa determinación legal.
Parece claro que la expresión que el SPPE añade a su resolución extintiva de la prestación se relaciona con el artículo 274.1 a) y b) LGSS, que, entre otros requisitos, exige para ser beneficiario del subsidio por desempleo "haber agotado la prestación por desempleo." Como recuerda la impugnación del Abogado de Estado, ya la STS 24 de enero de 2000 (rcud 214/1999) precisó que no se adquiere el derecho a ser beneficiario de la prestación asistencial si, a causa de sanción, no se agotó la contributiva. Pero que una cosa sea agotar la prestación (por llegarse a su duración máxima) y otra, distinta, sancionar con la extinción de dicha prestación (antes de agotar la duración que podría haber tenido), no deja de exigir que, de conformidad con el principio de legalidad en materia sancionadora, la sanción deba limitarse escrupulosamente a lo que legalmente esté previsto, sin que pueda contener expresiones o añadidos que la legislación no contempla como integrantes de la sanción. Y ello, aunque sea en el momento de solicitar la nueva prestación o subsidio cuando se tendrá que examinar si esa nueva petición cumple con los requisitos legalmente establecidos, como en el caso del subsidio de desempleo será el de haber agotado la prestación por desempleo ( artículo 274.1 a) y b) LGSS).
Cuarto.
La estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina.
1. De acuerdo con lo razonado, y de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, procede: estimar el recurso; casar y anular parcialmente la sentencia recurrida; resolver el debate de suplicación en el sentido de estimar parcialmente el recurso de tal clase, revocar parcialmente la sentencia del juzgado de lo social y revocar parcialmente la resolución el SPEE de 21 de mayo de 2019 en el sentido de eliminar de dicha resolución la expresión "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
2. No procede imponer costas ( artículo 235.1 LRJS).
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:
1. Estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por doña Brigida, representada y asistida por el letrado don Millán Fernández González.
2. Casar y anular parcialmente la sentencia de la sala de lo social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias 822/2021, de 6 de abril (rec. 440/2021).
3. Resolver el debate de suplicación en el sentido de estimar parcialmente el recurso de tal clase interpuesto por doña Brigida, revocar parcialmente la sentencia del Juzgado de lo Social núm. 4 de Oviedo 17/2021, de 20 de enero (autos 741/2019), y revocar parcialmente la resolución del Servicio Público Estatal de Empleo de 21 de mayo de 2019, en el sentido de eliminar de dicha resolución la expresión "no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por el agotamiento del derecho extinguido."
4. No imponer costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
El contenido de la presente resolución respeta fielmente el suministrado de forma oficial por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ). La Editorial CEF, respetando lo anterior, introduce sus propios marcadores, traza vínculos a otros documentos y hace agregaciones análogas percibiéndose con claridad que estos elementos no forman parte de la información original remitida por el CENDOJ.