Infracciones y sanciones en el orden social. Imposición de sanción a empresa por infracción muy grave (en 2015) mediante resolución administrativa que es recurrida en alzada, resolviendo la administración en sentido desestimatorio 3 años después. Prescripción de la sanción. Prevalencia del plazo específico del artículo 7 del RD 928/1998 sobre los plazos generales del artículo 132 de la Ley 30/1992 (actual 30 de la Ley 40/2015 -LRJSP-). En el caso analizado, la sanción, de carácter muy grave, devino firme, siendo el día inicial para el cómputo de la prescripción el siguiente a aquel en que se cumplió el plazo de tres meses exigido para la presunción de desestimación por silencio. El recurso de alzada se interpuso el 26 de marzo de 2015 y la resolución, de la que derivaba la efectividad de la sanción impuesta, se emitió el 26 de julio de 2018. Para la resolución del caso hay que tener en cuenta que el TRLISOS contempla en su articulado la prescripción de las infracciones, que no de las sanciones, residenciando en el Gobierno la facultad reglamentaria acerca de un procedimiento especial para la imposición de sanciones del orden social. En este contexto, la norma reglamentaria aplicable es el RD 928/1998 (art. 7), texto no derogado por el TRLISOS y que en modo alguno se pone a sus previsiones, dado que este no alcanza a disciplinar el arco temporal de las sanciones, aunque hubiera sido lo deseable. Por tanto, el plazo prescriptivo de 5 años recogido en el artículo 7.3 del RD 928/1998 no debe ceder en favor del de 3 años contemplado en una ley de aplicación subsidiaria como es la Ley 30/2015 (art. 30) y ello, aunque recoja un plazo más favorable para el infractor. Cuando existe una disposición especial para la específica materia de sanciones e infracciones en el orden social, no deviene factible seleccionar y elegir otros plazos generales que solo operarían en defecto de previsión expresa. Se fija así la correlación entre la infracción en materia de Seguridad Social, que prescribe a los cuatro años, contados desde la fecha de la infracción (art. 4 TRLISOS), y la sanción muy grave aplicable, con un plazo de prescripción de cinco años. Pleno. Voto particular. La aplicación del principio de legalidad exige que la ordenación de la prescripción de infracciones y sanciones se haga a través de la ley. En materia laboral también, por lo que la configuración de la prescripción de las sanciones mediante un reglamento de procedimiento (el RD 928/1998, de 14 de mayo por el que se aprueba el reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones en el orden social) es contrario al principio de legalidad y también a las sucesivas leyes de régimen jurídico (La Ley 30/1992 -ya derogada- y la vigente LRJSP). Al respecto, resulta evidente que cuando el antiguo artículo 132 de la ley 30/1992 y el actual artículo 30.1 LRJSP remiten a «las leyes» que establezcan infracciones y sanciones se refieren al sentido técnico jurídico de la palabra ley; esto es, norma aprobada por las cortes generales y no a cualquier otra normativa. Ello es así porque no puede ser otra la norma que establezca «infracciones y sanciones»: únicamente la ley puede establecerlas. Ello determina que la prescripción de unas y otras solo puede hacerse por ley (por la ley que establezca infracciones y sanciones).

Ley 40/2015 (LRJSP), art. 30.

RD 928/1998 (Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social), art. 7.3.

RDLeg 5/2000 (TRLISOS), art. 23.1 a).

Magistrados:

Don ANTONIO VICENTE SEMPERE NAVARRO

Don ANGEL ANTONIO BLASCO PELLICER

Don SEBASTIAN MORALO GALLEGO

Don CONCEPCION ROSARIO URESTE GARCIA

Don JUAN MOLINS GARCIA-ATANCE

Don IGNACIO GARCIA-PERROTE ESCARTIN

Ponente: Excma. Sra. D.ª Concepción Rosario Ureste García

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Sagrario Plaza Golvano

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Social

PLENO

Sentencia núm. 927/2024

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Antonio V. Sempere Navarro

D. Ángel Blasco Pellicer

D. Sebastián Moralo Gallego

D.ª Concepción Rosario Ureste García

D. Juan Molins García-Atance

D. Ignacio Garcia-Perrote Escartín

En Madrid, a 25 de junio de 2024.

Esta Sala ha visto Esta Sala ha visto el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Pinturas Sein S.L., representada y asistida por el Letrado D. Julio Javier Solera Carnicero, contra la sentencia dictada el 7 de octubre de 2021 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso de suplicación nº 1396/2020, interpuesto contra la sentencia de fecha 28 de febrero de 2020 dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de los de Cuenca en autos núm. 998/2018 y su auto de aclaración de fecha 9 de junio de 2020, seguidos a instancia de la empresa ahora recurrente contra el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

Ha comparecido como parte recurrida la demandada, representada y asistida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Concepción Rosario Ureste García.

Con fecha 28 de febrero de 2020 el Juzgado de lo Social nº 1 de los de Cuenca dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

"PRIMERO.- Con fecha 15 de diciembre de 2014 la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cuenca levantó Acta de Infracción nº I162014000027237 a la empresa Pinturas Sein S.L., en el que se recoge la infracción prevista en el artículo 23.1 a) del TRLISOS.

Dicha infracción es calificada como muy grave y se califica en grado mínimo, de acuerdo con los artículos 39 y 40 del TRLISOS, estableciendo una propuesta de sanción de 10.001 euros, así como la responsabilidad solidaria del empresario de la devolución de las cantidades, en su caso, indebidamente percibidas por el trabajador, en virtud del artículo 23.2 del TRLISOS.

Dicho Acta obra en el expediente y se da íntegramente por reproducida en esta sede.

El Acta de Infracción fue notificada a la empresa, la cual presentó escrito de alegaciones. Tras los trámites que obran y se dan por reproducidos, por resolución de 25 de febrero de 2015 se acordó confirmar la sanción propuesta de 10.001 euros y responsabilidad solidaria del empresario de la devolución de las cantidades, en su caso, indebidamente percibidas por el trabajador.

Contra dicha resolución se interpuso por la empresa recurso de alzada en fecha 26 de marzo de 2015, con entrada en la Inspección de Trabajo en fecha 7 de abril de 2015, y que fue desestimado expresamente por resolución de 26 de julio de 2018.

El expediente administrativo obra en autos y se da íntegramente por reproducido en esta sede.

Han quedado acreditados los hechos constatados en el Acta de Inspección.".

En dicha sentencia aparece el siguiente fallo:

"Que desestimando la demanda interpuesta por la empresa Pinturas Sein S.L., asistida por el Letrado D. Julio Javier Solera Carnicero, contra el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, asistido por el Abogado del Estado D. Arturo Pastor Villalba, debo desestimar y desestimo la excepción de prescripción alegada por la empresa demandante.

Asimismo, debo confirmar y confirmo la resolución de 25 de febrero de 2015, confirmando la sanción impuesta, sin pronunciamiento en materia de costas procesales.".

En fecha 9 de junio de 2020 se dictó auto con la siguiente parte dispositiva:

"Se acuerda la aclaración del Fundamento Jurídico Séptimo de la sentencia de 28 de febrero de 2020, dictada en el procedimiento de referencia, de manera que donde dice: "Contra esta sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 191.3 g) LJS, no cabe interponer recurso de suplicación por razón de su cuantía"

Debe decir:

"Contra esta sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 191.3 g) LJS, cabe interponer recurso de suplicación"

Asimismo, se acuerda la aclaración del fallo de la sentencia de 28 de febrero de 2020, dictada en el procedimiento de referencia, de manera que donde dice: "Que desestimando la demanda interpuesta por la empresa Pinturas Sein S.L., asistida por el Letrado D. Julio Javier Solera Carnicero, contra el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, asistido por el Abogado del Estado D. Arturo Pastor Villalba, debo desestimar y desestimo la excepción de prescripción alegada por la empresa demandante.

Asimismo, debo confirmar y confirmo la resolución de 25 de febrero de 2015, confirmando la sanción impuesta, sin pronunciamiento en materia de costas procesales.

Contra esta sentencia no cabe interponer recurso de suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha",

Debe decir:

"Que desestimando la demanda interpuesta por la empresa Pinturas Sein S.L., asistida por el Letrado D. Julio Javier Solera Carnicero, contra el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, asistido por el Abogado del Estado D. Arturo Pastor Villalba, debo desestimar y desestimo la excepción de prescripción alegada por la empresa demandante.

Asimismo, debo confirmar y confirmo la resolución de 25 de febrero de 2015, confirmando la sanción impuesta, sin pronunciamiento en materia de costas procesales.".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por Pinturas Sein S.L. ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, la cual dictó sentencia en fecha 7 de octubre de 2021, en la que consta el siguiente fallo:

"Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por la representación de la mercantil "Pinturas Sein SL" contra la sentencia dictada el 28-2-20 (luego aclarada mediante auto de 9-6-20) por el Juzgado de lo Social nº 1 de Cuenca, en virtud de demanda presentada por la indicada contra el Ministerio de RSU 0001396/2020 Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, y en consecuencia confirmamos la reseñada resolución. Ordenamos la pérdida del depósito y de la consignación, o la realización de los avales, constituidos para recurrir, a los que deberá darse el destino legalmente previsto en cada caso, e imponemos a la parte recurrente las costas, que incluyen los honorarios del letrado, y que fijamos prudencialmente en 600 €.".

Por la representación de Pinturas Sein S.L. se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina ante la misma Sala de suplicación.

A los efectos de sostener la concurrencia de la contradicción exigida por el art. 219.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), la recurrente propone como sentencia de contraste, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 21 de noviembre de 2017 (rollo 123/2017).

Por providencia de esta Sala de fecha 9 de junio de 2022 se admitió a trámite el presente recurso y se dio traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Presentado escrito de impugnación por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal quien emitió informe en el sentido de considerar el recurso improcedente.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 29 de mayo de 2024, y dadas las características de la cuestión jurídica planteada y su trascendencia, se decidió suspender el señalamiento inicialmente fijado y acordar su debate por el Pleno de la Sala el 12 de junio de 2024, fecha en que tuvo lugar.

1. El núcleo casacional deducido por la representación de Pinturas Sein S.L consiste en determinar cuál es el plazo de prescripción aplicable a la sanción muy grave impuesta a la empresa demandante en cuantía de 10.001 €, si el de 3 años previsto en el art. 132.1 Ley 39/1992 (actual art. 30 de la Ley 40/2015) o el de 5 años reseñado en el RD 928/1998, de 14 de mayo.

Impugna la sentencia emitida por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en fecha 7 de octubre de 2021. Esta resolución hace constar que la Inspección de Trabajo levantó un acta a la empresa el 15-12-2014 con propuesta de sanción; mediante resolución administrativa de 25-2-2015 se impone en cuantía de 10.001 €. Presentado recurso de alzada el 26-3-2015, la primera resolución fue confirmada por otra de 26-7-2018. La empresa interpuso demanda que fue desestimada en la instancia previa desestimación de la excepción de prescripción. Formulado recurso de suplicación denunciando la interpretación errónea de los arts. 132 y 138.3 de la Ley 30/92 (actual art. 30 de la Ley 40/2015) con fundamento en que el juzgado debió declarar prescrita la sanción, no la infracción, la Sala, tras referirse a la equivocidad del razonamiento del juzgado al respecto, declara primeramente que la infracción no está prescrita porque está sujeta al plazo de cuatro años ( art. 4.2 LISOS) y este no se ha superado teniendo en cuenta la interrupción al iniciarse el expediente administrativo y que terminó tres meses después de formular el recurso de alzada, "momento en el que la decisión administrativa era ya ejecutiva, a lo que no obstaba el que se dictara resolución extemporánea en junio de 2015". En cuanto a la sanción, se remite a la STS IV de 24 de marzo de 2021 (rcud. 3457/2019) que analizaba un supuesto en el que resultaba aplicable la Ley 30/92, aunque debía advertirse sobre la norma más moderna ( art. 30.3 Ley 40/2015), dilucidando cuándo se entendía resuelto el recurso de alzada para fijar el dies a quo del plazo de prescripción de la sanción, fijándose el criterio de que el día inicial es el siguiente a aquel en que se cumplió el plazo de tres meses exigidos para entender desestimado el recurso por silencio administrativo. La Sala IV estimó el recurso de la empresa porque la sanción estaba prescrita tanto si se aplica el plazo de tres años establecido con carácter general por el art. 132.1 Ley 30/1992 como el de cinco años del art. 7.3 del RD 928/1998. La recurrida considera aplicable este último plazo por ser más específico que los plazos generales de la Ley 30/92 y desestima el recurso empresarial atendido que al tiempo de dictarse la resolución expresa no había transcurrido el plazo de cinco años desde el siguiente a los tres meses sin haberse resuelto el recurso de alzada presentado el 26-3-2015.

2. El informe Fiscal infiere de la comparativa de las sentencias objeto de contraste la existencia de contradicción, en los términos previstos en el art. 219 LRJS. Considera que la doctrina correcta es la contenida en la impugnada, y recuerda que esta Sala IV se ha pronunciado en un supuesto similar en STS de 24 de marzo de 2021 (rcud. 3457/2019) a la que se remite la recurrida, doctrina que reitera la STS de 13 de octubre de 2021 (rcud. 4160/2018). De estas sentencias deduce que el plazo de prescripción aplicable es el específico de 5 años establecido en el RD 928/1998.

La Abogacía del Estado impugna el recurso alegando en primer término su inadmisibilidad por falta de contenido casacional y por carencia del presupuesto de contradicción. De forma subsidiaria, sostiene que el recurso debe ser en todo caso desestimado, porque la parte actora pretende un plazo de prescripción que es manifiestamente ajeno al caso; este se rige por lo dispuesto en una norma especial ad hoc, a partir de la remisión contenida en el art. 30.1 de la LRJSP, siendo esta norma especial el art. 7.3 del Reglamento General que fija un plazo de prescripción de 5 años, lo que impide que pueda hablarse de prescripción de la acción administrativa.

1. La parte recurrente ha elegido de contraste la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 21 de noviembre de 2017 (RS. 123/2017), dictada en un procedimiento sobre impugnación de actos administrativos. Por resolución de 23-1-2009 se acordó imponer a la empresa cinco sanciones por cuatro infracciones graves y una muy grave. La parte actora interpuso recurso de alzada el 23-3-2009, resuelto expresamente el 9-5-2014. Desestimada la demanda en la instancia, la empresa alegó en suplicación que las sanciones estaban prescritas por el transcurso de tres y dos años respectivamente. La referencial aplica los arts. 122.2 Ley 39/2015 y 30 Ley 40/2015 y declara que el plazo de prescripción de la sanción comenzó a correr el día siguiente a los tres meses desde la interposición del recurso de alzada, es decir el 24-7-2009 (sic), de modo que al dictarse la resolución expresa el plazo ya había transcurrido y así estima el recurso de la empresa dejando sin efecto las sanciones impuestas.

2. Tanto en el supuesto contrastado como en el actual litigio se trata de sanciones impuestas conforme a la LISOS. En los dos se plantea cuál es el plazo de prescripción de la sanción: si el establecido con carácter general para las infracciones muy graves del art. 132.1 Ley 30/1992, o el específico de cinco años del art. 7.3 del RD 928/1998.

Ambas sentencias resuelven de manera contradictoria, pues mientras que la sentencia recurrida acude al plazo específico de 5 años, la de contraste se decanta por el plazo general de 3 años, cubriendo con ello el presupuesto de identidad esencial establecido en el art. 219 LRJS.

3. La sentencia referencial resulta coincidente con la seleccionada en el rcud. 3457/2019 en el que se dictó la STS de 24 de marzo de 2021 citada por la recurrida. Esta plasma el plazo de prescripción de cinco años previsto en el art. 7.3 del RD 928/1998, en línea con la doctrina unificada por la STS de 13 de octubre de 2021 (rcud. 3982/2018) que reitera el criterio de la STS de 19 de julio de 2021 (rcud. 4160/2018) concretado en el siguiente párrafo: "(...) con lo cual la resolución expresa que se dictó el 24 de febrero de 2016 lo fue cuando ya se encontraba prescrita la sanción, al superar el plazo de cinco años". Pero deviene necesario examinar el fondo debatido, sin apreciar en este momento la carencia de contenido casacional, en tanto que el pilar esencial de los precedentes abordaba la concreción del inicio del cómputo del referido plazo.

1. El recurrente argumenta que la sentencia infringe por interpretación errónea el art. 132.1 de la Ley 30/l992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y que aplica indebidamente el art. 7.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general para procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social. Considera errónea la conclusión de no prescripción de la sanción impuesta pese al transcurso del plazo de prescripción en el cómputo más favorable que contempla la nueva norma de cobertura ( art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público).

La sentencia que impugna parte, como avanzamos, de la falta de previsión singular en la LISOS, entendiendo aplicable el art. 7.3 del RD 928/1998, precepto más específico que, en consecuencia, ha de prevalecer sobre los plazos generales del art. 132.1 de la Ley 30/1992.

2. Los preceptos concernidos disciplinan lo siguiente:

- Art. 132 Ley 30/1992, sobre prescripción: "1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor."

Precisaremos aquí que el posterior art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, viene a trasladar sobre la prescripción un contenido similar (si bien adicionando un último párrafo atinente a la incidencia del recurso de alzada) al precedente transcrito y que, en consecuencia, no cabe de calificar de novedoso a los efectos debatidos. Su texto dice: "1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso."

De dicho cuerpo normativo destacaremos también su art. 26 (irretroactividad) que dispuso que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan una infracción administrativa; y que producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

- Art. 7.3 RD 928/1998, de la prescripción y cosa resuelta: "Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción."

- Finalmente hemos de tomar en consideración lo estatuido en el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS), concretamente su art. 51, sobre normativa aplicable: "1. Corresponde al Gobierno dictar el Reglamento de procedimiento especial para la imposición de sanciones del orden social.

2. El procedimiento sancionador, común a todas las Administraciones públicas, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común."

3. En sede jurisprudencial resulta necesario acudir a la doctrina elaborada recientemente por esta Sala IV en la materia concernida.

- La STS IV antes identificada (de 24 de marzo de 2021) menciona los dos plazos en liza, afirmando que "Nos encontramos pues ante una sanción que devino firme, siendo el día inicial para la prescripción de la misma el siguiente a aquel en que se cumplió el plazo de tres meses exigidos para la presunción de desestimación por silencio. En concreto, si el recurso de alzada se interpuso el 1 de septiembre de 2011 (hecho probado tercero), es palmario que el plazo de prescripción se había agotado con creces en el momento en que la administración demandada dicta la resolución escrita (enero de 2018), puesto que había dejado transcurrir en exceso, no sólo el plazo de los tres años establecido, con carácter general, para las infracciones muy graves del art. 132.1 Ley 30/1992, sino también el específico de cinco años del art.7.3 del RD 928/1998." Califica, en consecuencia, este último como singular o específico, frente al general postulado por la recurrente.

-En STS IV de 13 de octubre de 2021, rcud. 3982/2018, invocamos igualmente el principio de subsidiariedad, recordando lo expresado en STS de 19 de julio de 2021, rcud. 4160/2018, sobre el día inicial del plazo de prescripción de cinco años (pacífico), y con referencia explícita a la superación de ese plazo específico, aseveramos a continuación que: "la regla general sobre la prescripción de infracciones y sanciones, regulada en el art. 30.1 de la Ley 40/2015, es subsidiaria a las disposiciones sobre prescripción, establecidas en las normas que establezcan las infracciones y sanciones, como se desprende de la propia literalidad del precepto. De este modo, no cuestionándose que la sanción impuesta lo fue por la comisión de falta muy grave, es patente que la norma aplicable es el art. 7.3 del RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social".

-Si bien apreciando la ausencia de la exigible identidad esencial, la STS IV de 9 de marzo de 2023, rcud. 417/2020, efectúa una última precisión en sus fundamentos de derecho para recordar que esta Sala ya ha afirmado "que la regla general sobre la prescripción de infracciones y sanciones, regulada en el art. 30.1 de la Ley 40/2015, es subsidiaria a las disposiciones sobre prescripción establecidas en otras normas, tal y como literalmente se indica en dicho precepto. De este modo, no cuestionándose que la sanción impuesta lo fue por la comisión de falta muy grave, se ha dicho que es patente que la norma aplicable deba ser el art. 7.3 del RD 928/1998, ( STS 1012/2021, de 13 de octubre (rcud. 3982/2018)."

-Por su parte, la STS IV de 6 de julio de 2023, rcud.1136/2020, cita las anteriormente señaladas, junto a la STS 756/2021, de 7 de julio (proc. 1/2018). Dictada la primera respecto de la sanción de extinción del subsidio de desempleo, viene en afirmar que no puede tener efectos ilimitados en el tiempo, y respecto de la concreción del plazo a tomar en cuenta, reseña el ahora cuestionado art. 7.3 "(sobre "prescripción y cosa resuelta") del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, cuya infracción denuncia expresamente el recurso, establece que "las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción."

Igualmente se hace eco del art. 132.1 de la Ley 30/1992 y del art. 30 de la Ley 40/2015, indicando que "A falta de previsión expresa sobre la cuestión que aquí estamos examinando (los efectos en el tiempo de la sanción de extinción de subsidio de desempleo para solicitar la renta activa de inserción), los mencionados son los plazos que, con carácter general, deben tomarse como referencia.

Aunque las cuestiones que resuelven son otras, cabe señalar que las sentencias de esta sala 4ª que se van a citar a continuación parten de la premisa de que, en efecto, las sanciones en el orden social están sujetas a plazo de prescripción, mencionándose expresamente el artículo 7.3 del Reglamento aprobado por el RD 928/1998. Se trata de las SSTS 342/2021, de 24 de marzo (rcud 3457/2019); 756/2021, de 7 de julio (proc. 1/2018); y 795/2021, de 19 de julio (rcud 4160/2018)." Recopila así el criterio pacíficamente acuñado que referencia de forma expresa el específico plazo del art. 7.

4. Los datos que plasma el actual litigio revelan que efectivamente la sanción, de carácter muy grave, devino firme, siendo el día inicial para el cómputo de la prescripción el siguiente a aquel en que se cumplió el plazo de tres meses exigidos para la presunción de desestimación por silencio. El recurso de alzada se interpuso el 26-3-15 y la resolución, de la que derivaba la efectividad de la sanción impuesta, se emitió el 26-7-18. Aquella sanción se correspondía a la conducta tipificada en el art. 23.1.a) de la LISOS: "1. Son infracciones muy graves:

a) Dar ocupación como trabajadores a beneficiarios o solicitantes de pensiones u otras prestaciones periódicas de la Seguridad Social, cuyo disfrute sea incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de su actividad."

No cabe aceptar la tesis de la parte recurrente. La LISOS contempla en su articulado la prescripción de las infracciones, que no de las sanciones, pero residencia en el Gobierno la facultad reglamentaria acerca de un procedimiento especial para la imposición de sanciones del orden social, e igualmente el necesario ajuste del procedimiento sancionador común a sus previsiones, así como la aplicación subsidiaria de las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, entonces vigente.

La LISOS no deroga el RD 928/1998. Su mantenimiento deriva de las previsiones de la Disposición derogatoria única (Derogación normativa), al expresar que "Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo previsto en la presente Ley" y no incluir en el posterior desglose dicho cuerpo normativo. Lo regulado en aquel art. 7 del Reglamento sobre procedimiento no se opone en modo alguno a las previsiones de la LISOS dado que esta no alcanza a disciplinar el arco temporal de prescripción de las sanciones, aunque lo deseable hubiera sido que así lo contemplase, pues precisamente su razón de ser fue la de integrar, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, las distintas disposiciones legales que enumera.

La referida norma reglamentaria es, por tanto, el RD 928/1998, Reglamento general para procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, que de manera específica estableció que: "Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción". Su exposición inicial relacionaba el elenco de normas legales que habilitaban su dictado. Entre otras, la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que, en su disposición adicional cuarta, determinó los principios rectores del procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y de liquidación de cuotas de la Seguridad Social y en la disposición final única que autorizaba al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de dicha Ley.

Cabría reseñar también otros precedentes normativos. La Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social (derogada por el posterior Real Decreto Legislativo 5/2000), cuyo art. 50 dispuso que el procedimiento sancionador "se ajustará a lo previsto en la presente Ley, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo."; su art. 4, de la prescripción de las infracciones, determinó que en materia de Seguridad Social y de protección por desempleo el plazo de prescripción era de cinco años, y la DF 2ª que el Gobierno dictaría el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones previstas en la presente ley, rigiendo entretanto las normas vigentes en lo que no se opusieran a lo dispuesto en la misma. Fruto de esa indicación fue el RD 396/1996, de 1 de marzo -por el que se aprobaba el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social-, cuya exposición inicial relataba las leyes que facultaban al Gobierno para dictas las correspondientes disposiciones aplicativas y que fue sustituido tempranamente por el RD 928/1998, justificado en términos análogos.

De esa manera, este último Reglamento recoge que, en cumplimiento de dichas directrices, "la presente disposición aborda la regulación de dicha materia, con carácter general para las Administraciones públicas competentes en la materia, por tratarse de procedimientos administrativos para la aplicación de una legislación substantiva estatal de aplicación general, en los términos de la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, antes citada. A tal respecto, ha de consignarse que esta disposición asume lo dispuesto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incorporando sus principios normativos fundamentales en orden a las garantías del administrado y a la eficacia de la acción administrativa, sin perjuicio de la especialidad de estos procedimientos, reconocida en su disposición adicional séptima."

El art. 7 en el que se incardina el límite prescriptivo ya transcrito fue objeto de revisión -si bien en el punto atinente a la prescripción de las infracciones, y manteniendo el plazo de 5 años para las sanciones- en virtud del RD 772/2011, de 3 de junio, por el que se modifica el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el repetido RD 928/1998, precisamente como consecuencia del complemento y desarrollo de las modificaciones introducidas en el texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, en el texto refundido de la LISOS y las reformas acometidas por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010.

Puede inferirse de tal dicción sin dificultad que la ordenación reglamentaria dimana y se ajusta a los diferentes mandatos con rango de ley acaecidos en el iter descrito.

En sentido paralelo, la STC 29/1989, de 6 de febrero, afirmó que del art. 25.1 de la Constitución no se deriva inequívocamente una reserva de ley para la regulación del plazo de prescripción de las sanciones administrativas. Recordemos que dicho precepto dispone que "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento." Definidas legalmente las conductas infractoras y las sanciones correlativas, y respetada, en consecuencia, la reserva de ley atinente a la parte nuclear o sustantiva del derecho administrativo sancionador en materia de seguridad social restaba al reglamento la concreción procedimental para su ejercicio y así el plazo prescriptivo de aplicación, sin que la adopción de un determinado lapso por vía reglamentaria pueda calificarse de ultra vires ni de vulneración del principio de jerarquía normativa.

El propio art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su primer inciso (anterior art. 132 Ley 30/1992) -las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan-, corrobora que deba seleccionarse aquella disposición ( art. 7 RD 928/1998), pues fijado de manera expresa y específica en la normativa sectorial (del orden social) el plazo de prescripción de la sanción, norma especial ad hoc, ya no entra en juego la regla de carácter general que el propio legislador configura de aplicación subsidiaria.

No puede afirmarse que en materia de sanciones e infracciones en el orden social no exista precepto alguno que fije el plazo de prescripción de las sanciones; y en modo alguno que hubiera una laguna en materia prescriptiva. Al contrario, en el marco de la autorización legislativa, aquel reglamento (y su precedente) integró su regulación, deviniendo, por ende, improcedente acudir a una norma diseñada para los supuestos de ausencia regulatoria. De esta forma, todas las infracciones y sanciones administrativas prescriben conforme a lo establecido en una norma administrativa, bien en la norma sectorial específica, como es el caso, o bien subsidiariamente conforme a las reglas que dispuso aquel precepto.

Semejante solución se infería también de la Disposición adicional séptima -sobre el Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social- de la Ley 30/1992, cuando estatuyó que los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esa Ley.

Finalmente adicionaremos que el plazo prescriptivo más amplio que contempla el art. 7.3 del Reglamento (cinco años) no debe ceder en favor del de tres años contemplado en una ley de aplicación subsidiaria aduciendo que se considera un plazo más favorable para el infractor. Cuando existe una disposición especial para la específica materia de sanciones e infracciones en el orden social, no deviene factible seleccionar y elegir otros plazos generales que solo operarían en defecto de previsión expresa. Se fija así la correlación entre la infracción en materia de Seguridad Social, que prescribe a los cuatro años, contados desde la fecha de la infracción ( art. 4 LISOS), y la sanción muy grave aplicable, con un plazo de prescripción de cinco años.

La doctrina correcta se encuentra en la sentencia recurrida al concluir la prevalencia del plazo específico regulatorio de la prescripción, en materia sancionadora en el orden social, del art. 7 del RD 928/1998 sobre los plazos generales del art. 132.1 de la Ley 30/1992 (posterior art. 30 de la Ley 40/2015).

Las precedentes consideraciones conllevarán, de conformidad con el postulado del Ministerio Público, la desestimación del recurso unificador y la correlativa confirmación de la sentencia de suplicación declarando su firmeza.

Se acuerda la imposición de costas en cuantía de 1500 euros y la pérdida del depósito efectuado para recurrir ( arts. 235.1 y 228 LRJS).

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Pinturas Sein S.L..

Confirmar la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 7 de octubre de 2021 (rollo 1396/2020), declarando su firmeza.

Se imponen al recurrente las costas en cuantía de 1500 euros y se acuerda la pérdida del depósito efectuado para recurrir.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

QUE FORMULA EL EXCMO. SR. D. ÁNGEL BLASCO PELLICER A LA SENTENCIA DEL PLENO DELIBERADA EL 12 de junio de 2024, Rcud.4240/2021.

De conformidad con lo establecido en el artículo 260.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y 205 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), formulo Voto Particular (VP) discrepante para exponer la tesis que sostuve en la deliberación, acogiéndome de esta forma a lo dispuesto en los arts. 206.1 LOPJ y 203 LEC.

Con la debida consideración y respeto, discrepo del criterio adoptado por la mayoría de la Sala por cuanto que, por las razones que seguidamente paso a exponer, no comparto el pronunciamiento de fondo alcanzado, que tenía que haber estimado el recurso y casado la sentencia recurrida, en un supuesto en el que la cuestión fundamental que se plantea consiste en determinar el plazo de prescripción de las sanciones administrativas, en concreto de una sanción impuesta al empresario demandante por la comisión de la falta muy grave prevista en el artículo 23.1 LISOS.

Nuestra sentencia mayoritaria ha entendido que el plazo de prescripción de las sanciones, es el previsto en el artículo 7.3 RD 928/1998, de 14 de mayo por el que se aprueba el reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones en el orden social. En mi opinión, debimos revocar la sentencia recurrida y declarar que, en el orden social las sanciones prescriben de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30.1 LRJSP. Y ello por las siguientes razones:

1.- En materia sancionadora administrativa rige, sin género de dudas, el principio de legalidad ( artículo 25 CE). El Tribunal Constitucional, que siempre ha entendido aplicable el principio de legalidad en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración, ha ido perfilando un cuerpo de jurisprudencia uniforme en la interpretación y aplicación del artículo 25.1 CE. En la STC 77/83 de 3 de octubre, subrayó la existencia de "unos límites de la potestad sancionadora de la Administración, que de manera directa se encuentran contemplados por el artículo 25 de la Constitución y que dimanan del principio de legalidad de las infracciones y de las sanciones. Estos límites contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos se transforman en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente puedan imponerlas". Más claramente, en su célebre sentencia 42/87 de 7 de abril, el Tribunal Constitucional perfiló, nítidamente, el núcleo fundamental del principio de legalidad, al interpretar el redactado del artículo 25.1 de la Constitución de la forma siguiente: "El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de legalidad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término legislación vigente contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora" (También: SSTC 219/89, de 21 de diciembre; 61/1990, de 29 de marzo; 83/1990, de mayo; 207/1990, de 13 de diciembre y 93/1992 de 11 de junio). De ello se deduce que es necesaria la reserva de ley para fijar los elementos esenciales de la conducta y de la sanción correspondiente lo que constituye un principio básico insoslayable. Ello no excluye la colaboración reglamentaria reglamentaria porque, como explica la STC 42/87 de 7 de abril, el alcance de la reserva de ley contenida en el artículo 25.1 CE no puede ser tan estricto en relación con las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo no suprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias ( STC 2/1987, de 21 de enero, bien por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales ( STC 87/1985, de 16 de julio).

2.- El plazo de prescripción de infracciones y sanciones constituye, claramente, elemento esencial de la regulación de las mismas, ya que, para las conductas infractoras implica la delimitación temporal del tiempo durante el que se puede perseguir la infracción cometida; y para las sanciones ya impuestas supone delimitar el especio temporal durante el que la administración puede hacer efectiva la sanción. Por ello, se trata de una materia que, en mi opinión, está sujeta a reserva de ley ya que sólo el legislador está facultado, ex artículo 25 CE, a delimitar tanto el espacio temporal durante el cual la administración puede ejercitar la potestad sancionadora respecto de un hecho concreto, como establecer durante cuánto tiempo puede ejecutar una sanción ya impuesta. Se trata de elementos básicos de la configuración de infracciones y sanciones administrativas y, en consecuencia, de la configuración de la potestad sancionadora de la administración que están sujetas a reserva de ley.

3.- Está es la solución de nuestra legislación en relación a la prescripción de las infracciones laborales que siempre ha estado vinculada a la reserva de ley y ha encontrado su regulación en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social ( artículo 4 LISOS). Sin embargo, la regulación de la prescripción de las sanciones administrativas se relegó al ámbito reglamentario: esto es, al artículo 7.3 RD 928/1998, de 14 de mayo por el que se aprueba el reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones en el orden social. Sin embargo, ni puede entender la diferente reserva legal de la prescripción de las infracciones respecto de las sanciones, ni la sentencia mayoritaria la explica convincentemente. Es más, ya el artículo 132 de la ley 30/1992, de régimen jurídico de la Administración del Estado y del procedimiento administrativo común establecía: "Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año". Añadiendo previsiones genéricas sobre las sanciones, de indudable aplicación al ámbito de las sanciones administrativas laborales, al establecer en su apartado tercero: "El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor".

En la actualidad, el artículo 30.1 de la Ley de régimen jurídico del sector público dispone, reiterando su precedente, que "1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año". Y, respecto de las sanciones, específicamente, añade, también, previsiones cuya aplicación en el ámbito del derecho administrativo sancionador en el orden social es incuestionable: "El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso".

Ambas normas, la anterior y la actual se refieren específicamente a que las mismas solo resultan de aplicación si las leyes que establezcan infracciones y sanciones no prevén la prescripción de estas. Al respecto, resulta evidente que cuando el antiguo artículo 132 de la ley 30/1992 y el actual artículo 30.1 LRJSP remiten a "las leyes" que establezcan infracciones y sanciones se refieren al sentido técnico jurídico de la palabra ley; esto es, norma aprobada por las cortes generales y no a cualquier otra normativa. Ello es así porque no puede ser otra la norma que establezca "infracciones y sanciones": únicamente la ley puede establecerlas. Ello determina que la prescripción de unas y otras solo puede hacerse por ley (por la ley que establezca infracciones y sanciones).

4.- La aplicación del principio de legalidad exige que la ordenación de la prescripción de infracciones y sanciones se haga a través de la ley. En materia laboral también, por lo que la configuración de la prescripción de las sanciones mediante un reglamento de procedimiento (el RD 928/1998, de 14 de mayo por el que se aprueba el reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones en el orden social) es contrario al principio de legalidad y también a las sucesivas leyes de régimen jurídico (La Ley 30/1992 -ya derogada- y la vigente LRJSP).

La conclusión no podía ser otra que la estimación del recurso y la revocación de la sentencia recurrida ya que es la sentencia traída de contraste la que contiene la doctrina correcta; según mi parecer.

Con lo reseñado, he pretendido dejar clara la posición que sostuve en la deliberación, La pretensión del voto, obviamente, no es otra que la de mostrar mi discrepancia con la sentencia de la mayoría, desde el respeto y la alta consideración que me merecen la opinión de mis compañeros y la postura finalmente reflejada en la sentencia.

En Madrid, a 25 de junio de 2024.