Protección del medio ambiente con las bolsas de plástico en Navarra y su fiscalidad
Organización territorial del estado. Competencias. CC.AA. Protección del medio ambiente. Constitucionalidad del precepto legal foral que establece limitaciones progresivamente más estrictas al uso de bolsas de plástico. Las disposiciones en conflicto introducen medidas en nuestro ordenamiento interno dirigidas a la ejecución de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras. El contenido de las disposiciones en liza –tanto las disposiciones forales como las estatales– revela que estas normas se adoptan, en el marco de las normas de la Unión Europea y de las dictadas por el Estado para su transposición al ordenamiento interno, con el objetivo de hacer frente a los problemas ambientales que generan los residuos de las bolsas de plástico.
En suma, las medidas que estas normas prevén tienen como objeto la protección del medio ambiente. No puede descartarse que las normas enjuiciadas puedan tener una incidencia en la actividad económica y, por ello, para efectuar el encuadramiento competencial de la materia que estas normas regulan es preciso determinar si las medidas que en ellas se prevén, además de tener como objeto la protección del medio ambiente, tienen una repercusión en la actividad económica general que justifique que el Estado, al amparo de las competencias que le atribuye el art. 149.1.13 CE, pueda establecer una legislación uniforme que limite el ejercicio de las competencias autonómicas en materia medioambiental.
El tribunal acepta que las medidas sobre reducción del consumo de bolsas de plástico establecidas tanto por el RD 293/2018 (Reducción del consumo de bolsas de plástico), como por la LF 14/2018 de Navarra (Residuos y su fiscalidad), que impone restricciones más estrictas en Navarra, tienen incidencia en la actividad económica, pues no solo afectan al mercado de las bolsas de plástico, sino que también inciden en la distribución comercial. Para que el legislador estatal pueda establecer una regulación uniforme sobre esta materia no basta con que las medidas adoptadas tengan incidencia en la actividad económica. Las razones económicas que determinan la aprobación de esta norma no son las de establecer una regulación para evitar que la posible existencia de regulaciones autonómicas sobre esta materia pueda ocasionar una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado, ni adoptar medidas que incidan de forma significativa en la actividad económica general, sino disponer medidas que disuadan al consumidor del uso de este tipo de bolsas y conseguir así reducir los efectos negativos que las bolsas de plástico causan al medio ambiente. En el caso que enjuiciamos no existen suficientes elementos para que el tribunal pueda apreciar que las medidas controvertidas tienen una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general ni tampoco se advierte que tengan entidad suficiente como para ocasionar una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado. El art. 23.1 a) y 23.2, de la LF 14/2018 no es contrario a las disposiciones establecidas por los arts. 2 y 4 del RD 293/2018 como legislación básica en materia de medio ambiente, ya que establece un nivel más alto de protección.
(Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala de lo contencioso administrativo, de 15 de agosto de 2020, recurso 1893/2019)
Posibilidad de interponer nuevo recurso ante el silencio administrativo negativo
Responsabilidad patrimonial. Silencio administrativo negativo. Cosa juzgada formal. Posibilidad de interponer nuevo recurso. La cuestión que se plantea es si existiendo una sentencia previa firme -con efectos de cosa juzgada formal- en la que, por apreciar una excepción procesal, no hubo pronunciamiento de fondo en relación con una desestimación presunta impugnada, cabe -sine die, en tanto la Administración no dicte resolución expresa- deducir, nuevamente, en sede jurisdiccional la misma acción contra dicha desestimación presunta.
La cosa juzgada formal o firmeza se predica de toda resolución judicial que sea insusceptible de impugnación, bien porque era ya firme por naturaleza (contra ella no cabía recurso alguno), bien porque no se hubiera impugnado en los plazos establecido para ello. No puede ser atacada directamente. Ahora bien, tal como está planteada la cuestión parece que a lo que está aludiendo, es al efecto negativo de la cosa juzgada material: esto es si cabe plantear un nuevo proceso con el mismo objeto. Este efecto de la cosa juzgada material es solo predicable de las sentencias estimatorias o desestimatorias. En el caso, la sentencia tuvo un pronunciamiento de inadmisibilidad, sin analizar el fondo de la pretensión, luego nunca alcanzará el efecto de cosa juzgada material, habiendo alcanzado firmeza (cosa juzgada formal) una vez trascurrió el plazo de preparación del recurso de casación, sin que se presentada escrito en tal sentido.
Conforme señaló el Tribunal Constitucional, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA. Cabe, además, realizar las siguientes afirmaciones:
a) El silencio administrativo no es un acto presunto sino una ficción legal para permitir -salvaguardando así el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva- el acceso al proceso en los casos en los que la Administración incumple su deber de resolver expresamente;
b) Su impugnación no está sujeta a plazo de caducidad, siendo inaplicable lo dispuesto en el art. 46.1 LJCA;
c) Todo recurso inadmitido por razones formales no impide el ejercicio posterior de la acción con idéntica pretensión;
d) La desestimación presunta impugnada no es reproducción de la anterior desestimación presunta, sino la misma. El hecho de no haber recurrido la primera sentencia que inadmitió el recurso por un defecto formal, no tiene otro significado que el aquietamiento de la parte a esa excepción procesal, sin que ello impida accionar nuevamente, una vez subsanado el defecto.
Conforme a lo expresado, cabe la interposición de un nuevo recurso -sin sujeción a plazo- frente a la desestimación presunta y en tanto no recaiga resolución administrativa expresa, siempre que el primero -con idéntico objeto- hubiera concluido con sentencia firme de inadmisibilidad por apreciar una excepción procesal.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 27 de julio de 2020, recurso 899/2019)
Prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial de la administración e interrupción de la acción e interrupción del plazo
Responsabilidad patrimonial de la administración. Acción de responsabilidad. Prescripción de la acción. Interrupción de plazo de acción por proceso penal. La interrupción del plazo de prescripción por inicio de proceso penal no se reanuda con el auto de archivo sino con su notificación al perjudicado. Obligación de notificar la resolución que pone fin a éste proceso penal.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, según ha sido acotada en el auto de admisión, "consiste en determinar si a los efectos de la institución de la prescripción como día de inicio para el cómputo de la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial puede tenerse en cuenta o no la fecha del auto de archivo penal del procedimiento, y que en su momento no fue notificado a la perjudicada, y ello a fin de satisfacer la plena efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva.
Es doctrina constante de esta Sala al interpretar los arts. 142.5 y 146.2 de la Ley 30/1992, (actuales artículos 67.1 de la Ley 39/2015 y 37.2 de la Ley 40/2015) que la iniciación de un proceso penal por unos hechos que pueden ser relevantes para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración interrumpe el plazo anual de prescripción para exigirla, y (ii) "que esa interrupción deja de operar, iniciándose de nuevo dicho plazo, una vez que la resolución que pone fin a aquel proceso se notifica a quienes, personados o no en él, tienen la condición de interesados por resultar afectados por ella.
Esta doctrina jurisprudencial, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, parte también:
(i) de considerar la personación en el proceso penal como un derecho o facultad y no como una obligación;
(ii) de la previsión contenida en el art. 270 LOPJ, rectamente interpretado de conformidad con el derecho a la tutela judicial efectiva, que obliga a notificar las resoluciones judiciales no sólo a todos los que sean parte en el pleito o causa, sino también a quienes se refieran o puedan parar perjuicios;
(iii) de tener en cuenta que el perjudicado en el proceso penal no puede ejercitar la acción civil para la reparación del daño causado hasta tanto hayan terminado las actuaciones penales (arts. 111 y 114 LECr);
(iv) y de que el conocimiento de la terminación de las actuaciones penales, de su fecha y de la resolución que le pone término, constituye un presupuesto necesario para el ulterior ejercicio de la acción para reclamar la responsabilidad de la Administración derivada de los hechos por los que se siguió el proceso penal.
Por tanto, resulta irrelevante que la recurrente no se personara en las diligencias penales ni que pueda considerarse acreditado que tuviera conocimiento extraprocesal de la existencia de tales las diligencias penales concluidas pues tal conocimiento no suple la exigencia de notificación ya que el mero conocimiento extraprocesal "no arrastra, no lleva consigo, no acredita el de las resoluciones que en él se dicten, ni en concreto de la que lo sobresee. Así pues, no habiéndose notificado a la recurrente el auto de archivo penal, no puede considerarse prescrita la acción de responsabilidad patrimonial.
Los artículos 67.1, de la Ley 39/2015, y art. 37.2 de las Ley 40/2015, en relación con el art. 24.1 CE, deben interpretarse en el sentido de que a los efectos de la institución de la prescripción no puede tenerse en cuenta como día de inicio para el cómputo de la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial la fecha del auto de archivo penal del procedimiento que en su momento no fue notificado a la perjudicada, y ello a fin de satisfacer la plena efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 14 de mayo de 2020, recurso 6365/2018)
Mantenimiento de efectos de planes y programas contrarios al Derecho de la Unión
Evaluación medioambiental. Concepto «planes y programas». Instalación y explotación de aerogeneradores. Mantenimiento de los efectos cuando se aprueben contraviniendo el Derecho de la Unión. Deben considerarse «exigidos», a efectos de la Directiva 2001/42 y para su aplicación, los planes y programas cuya adopción esté regulada en disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán qué autoridades son competentes para adoptarlos y su procedimiento de elaboración. Así pues, para preservar la efectividad de esta disposición, dada su finalidad, una medida debe considerarse «exigida» cuando la base jurídica de la facultad para adoptar la medida se encuentra en una disposición particular, incluso si no existe ninguna obligación, propiamente dicha, de elaborar tal medida. El concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Tal interpretación tiene por objeto garantizar la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. El sintagma «que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos», que figura en el artículo 3.2 a), de la Directiva 2001/42, no contiene ninguna remisión a los Derechos nacionales y constituye, en consecuencia, un concepto autónomo del Derecho de la Unión que debe interpretarse de manera uniforme en el territorio de esta última.
El objetivo esencial de la Directiva 2001/42 consiste en someter los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente a una evaluación medioambiental, durante su preparación y antes de su adopción. Dado que la Directiva no contiene normas relativas a las consecuencias que se derivan de la infracción de las disposiciones de procedimiento que establece, incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los «planes» o «programas» que puedan tener «efectos significativos en el medio ambiente», en el sentido de dicha Directiva, sean objeto de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece la referida Directiva. En virtud del principio de cooperación leal, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de tal violación del Derecho de la Unión. De ello resulta que las autoridades nacionales competentes, incluidos los tribunales nacionales que conozcan de un recurso contra un acto de Derecho interno adoptado en contra del Derecho de la Unión, tienen la obligación de adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas necesarias para subsanar la omisión de una evaluación medioambiental. Esto puede consistir, por ejemplo, para un «plan» o un «programa» adoptado incumpliendo la obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental, en adoptar medidas dirigidas a la suspensión o a la anulación de ese plan o de ese programa, así como en revocar o suspender una autorización ya concedida, a fin de efectuar tal evaluación. Solo el Tribunal de Justicia puede, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión sobre el Derecho nacional contrario a ella. En efecto, si los órganos jurisdiccionales nacionales estuvieran facultados para otorgar primacía a las normas nacionales contrarias al Derecho de la Unión, aunque fuera con carácter provisional, se estaría actuando en menoscabo de la aplicación uniforme de este último ordenamiento.
En virtud de lo expuesto, el Tribunal de Justicia declara que:
- El artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que están comprendidas en el concepto «planes y programas» una orden y una circular, adoptadas por el Gobierno de una entidad federada de un Estado miembro, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores.
- El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que constituyen planes y programas que deben someterse a una evaluación medioambiental en virtud de dicha disposición una orden y una circular que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, entre ellas, medidas relativas a la proyección de sombra, a la seguridad y a las normas sobre ruidos.
- Cuando resulta que una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42, debería haberse realizado antes de la adopción de la orden y de la circular en las que se basa una autorización de instalación y explotación de aerogeneradores impugnada ante un tribunal nacional, de modo que esos actos y esa autorización no son conformes con el Derecho de la Unión, dicho tribunal solo puede mantener los efectos de tales actos y de tal autorización si el Derecho interno se lo permite en el marco del litigio del que conoce, en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pueda tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado miembro en cuestión y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad. Corresponde al tribunal remitente, en su caso, efectuar esta apreciación en el litigio principal.
(Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Gran Sala, sentencia de 25 de julio de 2020, asunto n.º C-24/19)
El concepto de cooperación entre poderes adjudicadores en el marco de la contratación pública
Contratos del sector público. Cooperación entre poderes adjudicadores. Encargo retribuido, por un poder adjudicador a otro, independiente de él, de operaciones correspondientes a una misión de interés público. La cuestión prejudicial consiste en dilucidar si el artículo 12.4 a) de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que no cabe considerar que exista una cooperación entre poderes adjudicadores cuando un poder adjudicador, responsable en su territorio de una misión de interés público, no lleva a cabo íntegramente él mismo tal misión, que le incumbe en exclusiva en virtud del Derecho nacional y que requiere la realización de varias operaciones, sino que encarga a otro poder adjudicador, que no depende de él y que es también responsable de esa misión de interés público en su propio territorio, que efectúe alguna de las operaciones requeridas a cambio de una retribución.
El concepto de «cooperación» que figura en el artículo 12.4 de la Directiva 2014/24 no está definido en la misma, pero su tenor literal coloca el concepto de «cooperación» en el centro mismo del dispositivo de exclusión previsto en ella. La participación conjunta de todas las partes del acuerdo de cooperación es indispensable para garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan y este requisito no puede considerarse cumplido cuando la única contribución de algunos contratantes se limite a un simple reembolso de gastos. La celebración de un acuerdo de cooperación entre entidades del sector público debe aparecer como la culminación de una acción de cooperación entre las partes del mismo, esto es, la elaboración de una cooperación entre entidades del sector público presenta una dimensión intrínsecamente colaborativa, que no existe en un procedimiento de adjudicación de un contrato público. Así, la preparación de un acuerdo de cooperación presupone que las entidades del sector público que se proponen celebrarlo definan en común necesidades y soluciones. En cambio, tal fase de evaluación y de definición de necesidades es, por regla general, unilateral en el marco de la adjudicación de un contrato público ordinario. Por ello, la existencia de una cooperación entre entidades del sector público se basa en una estrategia, común para los socios de dicha cooperación, y requiere que los poderes adjudicadores unan sus esfuerzos para prestar servicios públicos.
En este caso, de la resolución de remisión se desprende que el acuerdo celebrado entre el Consorcio y el distrito no revela ninguna forma de cooperación entre estas partes contratantes: el convenio controvertido en el litigio principal parece tener únicamente por objeto la adquisición de una prestación mediante el abono de una retribución.
En virtud de lo expuesto, el Tribunal de Justicia declara que:
El artículo 12, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, debe interpretarse en el sentido de que no cabe considerar que exista una cooperación entre poderes adjudicadores cuando un poder adjudicador, responsable en su territorio de una misión de interés público, no lleva a cabo íntegramente él mismo tal misión que le incumbe en exclusiva en virtud del Derecho nacional y que requiere la realización de varias operaciones, sino que encarga a otro poder adjudicador, que no depende de él y que es también responsable de esa misión de interés público en su propio territorio, que efectúe alguna de las operaciones requeridas a cambio de una retribución.
(Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Novena, sentencia de 4 de julio de 2020, asunto n.º C-429/19)