Proposiciones de los interesados a un contrato administrativo y su ajuste a los pliegos y prescripciones técnicas
Contratos administrativos. Adjudicación de los contratos. Proposiciones de los interesados. Exclusión de ofertas. Prescripciones técnicas. Procedimiento abierto para la contratación del suministro de combustible. La norma jurídica objeto de interpretación es el artículo 145.1 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), de similar redacción al artículo 139.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
La cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es aclarar si es motivo de exclusión de la oferta de un interesado para la adjudicación de un contrato administrativo, la omisión de un aspecto técnico de la prestación exigido en los pliegos de prescripciones técnicas (PPT).
Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos recogidos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o en las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea.
Los pliegos constituyen la ley del contrato: rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Cabe entender que procede ese rechazo si la oferta del licitador es contraria a una prescripción técnica. Distinto es que el licitador centre su oferta con la que concurre a la licitación en las mejoras que propone y lo haga a partir de las exigencias indisponibles a que le obliga el PPT como base no sólo de la ejecución del contrato, sino como base sobre la que plantea su propuesta de mejoras.
Por ello, es admisible así una propuesta para su valoración aun cuando en ella el licitador no haga expresa referencia a ciertos aspectos del contenido del PPT: se parte de la presunción legal de que ha aceptado incondicionalmente los pliegos por el hecho de presentar la oferta tal y como prevé el artículo 139.1 de la LCSP 2017, luego desde esa presunción a lo que se está es a las mejoras que proponga. Por tanto, habrá que apreciar ya en cada caso que ese silencio o no reiteración de lo previsto en el PPT como conjunto de exigencias técnicas de obligado cumplimiento, no implica una propuesta que las desconozca o que las incumpla y competerá a la administración contratante velar por que el adjudicatario del contrato cumpla el mismo conforme a los pliegos y en su caso imponer las penalidades o resolver el contrato en caso de incumplimiento.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 24 de marzo de 2021, recurso 5570/2019)
Renuncia a la percepción de intereses de un contratista para acogerse al sistema extraordinario de pago
Contratos administrativos. Contratos de servicios con entidades locales. Plan extraordinario de pago. Renuncia a la percepción de intereses efectuada por un contratista para acogerse al sistema extraordinario de pago regulado por el Real Decreto-ley 4/2012.
Para hacer frente a la morosidad de los entes locales en el pago a sus contratistas por el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, se reguló un sistema extraordinario de financiación del pago y cancelación de las obligaciones pendientes, de sometimiento voluntario. El artículo 9.2 prevé que el pago con arreglo a este sistema extraordinario de pago "conlleva la extinción de la deuda contraída por la entidad local con el contratista por el principal, los intereses, costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios". Por tanto, a cambio del cobro inmediato del principal adeudado, el contratista acreedor renunciaba a intereses, costas judiciales y demás gastos accesorios.
Respecto a la conformidad del Real Decreto-ley 4/2012 con la normativa de la Unión Europea, la Directiva 2011/7 evita que la renuncia por parte del acreedor a los intereses de demora o a la compensación por los costes de cobro se produzca desde la conclusión del contrato. En cambio, cuando, como en el litigio principal, los intereses de demora y la compensación por los costes de cobro son exigibles, el acreedor, habida cuenta de su libertad contractual, debe seguir teniendo libertad para renunciar a los importes adeudados en concepto de dichos intereses y de la compensación, concretamente como contrapartida del pago inmediato del principal.
Por tanto, la renuncia a la percepción de intereses, efectuada por un contratista para acogerse al sistema extraordinario de pago regulado por el Real Decreto-ley 4/2012, es conforme a la Directiva 2011/7/UE y le vincula. Ahora bien, conforme a la sentencia del TJUE de 16 de febrero de 2017, para que se produzca tal efecto esa renuncia debe ser libre y consentida, lo que debe comprobarse por el juez o tribunal atendiendo a las circunstancias particulares.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 14 de abril de 2021, recurso 5414/2019)
Corresponde a la Administración la competencia sobre la extinción de una concesión portuaria de la que es titular una sociedad concursada
Concurso voluntario de una concesionaria de dominio público portuario para la construcción y reparación naval. Inclusión de la concesión en el plan de liquidación. Competencia de la Administración para declarar la extinción de la concesión demanial. El conflicto positivo de jurisdicción se plantea entre la Delegación del Gobierno y el Juzgado de lo Mercantil, al rechazar este el requerimiento de inhibición que formalizó aquella en el concurso ordinario seguido respecto a una mercantil, a fin de proseguir las actuaciones sobre la extinción de una concesión demanial en un puerto, otorgada a favor de la concursada. Considera la Administración que las actuaciones del Juzgado, dirigidas a enajenar la concesión como elemento integrante de la unidad productiva de la mercantil concursada, menoscaban las de la Autoridad Portuaria para proseguir y resolver el procedimiento por ella incoado respecto a la extinción de la concesión.
En cuanto al fondo, el conflicto debe ser estimado y procede declarar que la jurisdicción competente sobre la concesión demanial y su eventual extinción corresponde a la Administración que ha suscitado el conflicto, ya que la actuación del Juzgado de lo Mercantil invade las potestades de la Autoridad Portuaria sobre gestión del dominio público portuario, así como su competencia para constatar y declarar la extinción ex lege de la concesión demanial en su día otorgada.
Todo ello resulta del régimen jurídico de la concesión de dominio público a que se refiere el conflicto, que se rige por la legislación de puertos del Estado y no por la normativa de contratos del sector público. Conforme a esta normativa, las concesiones sobre bienes de dominio público se han de regular por su legislación específica, salvo en los casos en que se declaren expresamente de aplicación las prescripciones de tales leyes. Ahora bien, esa legislación específica no es la legislación concursal. La ley especial aplicable al dominio público portuario en la fecha de otorgamiento de la concesión demanial a que se refiere el conflicto jurisdiccional, estaba constituida por la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y la Ley de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, ambas derogadas por el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en 2011. Con arreglo a dicha legislación, corresponde a la autoridad portuaria la gestión del dominio público portuario y, entre otras facultades, compete a la autoridad portuaria otorgar las concesiones del dominio público portuario, así como declarar, mediante el correspondiente procedimiento, no sólo la caducidad de la concesión, sino también su extinción, que se produce ex lege en el caso de disolución o extinción de la personalidad jurídica de la sociedad titular de la concesión demanial, salvo en los supuestos de fusión o escisión. Se trata de una competencia que no es desplazada, en caso de concurso de la concesionaria, por la previsión del art. 146 bis.2 de la Ley Concursal, actual art. 222 del Texto Refundido de la Ley Concursal, y no existe ningún elemento de interpretación gramatical, funcional o teleológica que permita sostener lo contrario.
La naturaleza jurídica de la concesión no puede asimilarse a las licencias y autorizaciones administrativas a que se refiere el mencionado art. 146 bis.2, pues el grado de afectación del dominio público es, sin duda, más intenso en las concesiones demaniales, al otorgar al concesionario una posición jurídica reforzada, que le confiere el derecho de uso exclusivo y temporal de una porción del dominio público por un periodo de tiempo dilatado. Tampoco existe en la norma de la ley concursal ningún elemento funcional que permita sostener que sea su propósito incidir en el régimen jurídico propio de las concesiones demaniales, en particular, en las causas por las que se produce su extinción. Finalmente, desde una perspectiva funcional también se aprecia la ausencia de conexión entre las competencias de la jurisdicción del concurso de acreedores y la de gestión del dominio público.
(Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, sentencia 1/2021, de 24 de marzo de 2021, conflicto de jurisdicción n.º 4/2020, BOE de 5 de mayo de 2021)
Responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Indemnización por copia privada
Responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Incumplimiento del Derecho comunitario por falta de transposición de una Directiva. Anulación del sistema de compensación económica por copia privada con cargo a los PGE. Ausencia de cosa juzgada. La pretensión (el daño cuyo resarcimiento se pretende) no se articula como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión Europea, sino que tiene como base la omisión, pasividad o inacción normativa del Estado español una vez declarada, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la vulneración del Derecho de la Unión por la regulación previamente establecida imputando la compensación por copia privada a los Presupuestos Generales del Estado. Esto es, que se reclama por la falta de la adopción de las medidas normativas necesarias para garantizar, a los titulares de los derechos de propiedad intelectual, la percepción de una compensación equitativa por copia privada durante el período de tiempo a que la reclamación se refiere. No tiene su fundamento, como en el otro supuesto resuelto en 2019 -y en los que le siguieron por anualidades posteriores-, en lo que el legislador español dispuso -que resultó ser contrario al Derecho de la Unión Europea-, pues la fundamentación es justamente la contraria, al reclamarse -ahora- por lo que el legislador español, conociendo la contradicción de su normativa con la normativa europea, no hizo; se reclama, pues, no por una actuación normativa positiva sino, se insiste, por la omisión normativa a la que estaba obligado el Legislador español. Ante esta divergencia, debe rechazarse la alegación de cosa juzgada.
De conformidad con lo señalado en el dictamen del Consejo de Estado y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el supuesto de autos, la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador deriva de su inactividad normativa en relación con la obligación de resultado de garantizar, en el marco de sus competencias, la percepción efectiva de la compensación equitativa destinada a indemnizar a los titulares de los derechos de propiedad intelectual. El sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo, sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. En el supuesto de autos, en el que la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador puede derivar de la inactividad normativa del Legislador, al no haber norma, difícilmente puede exigirse la expresa declaración de la misma como contraria al Derecho de la Unión Europea. De esta ausencia de adaptación del derecho estatal, al europeo, se derivarían derechos para los particulares, y existe relación de causalidad directa entre el incumplimiento por el Legislador español de la obligación al mismo impuesta por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por las entidades recurrentes y los asociados a los que representan.
En relación con el requisito relativo a la exigencia de que la violación del Derecho comunitario resulte suficientemente caracterizada, es conveniente tener en cuenta las peculiaridades del Derecho europeo, en el que su principal fuente normativa está constituida por normas, las Directivas, que no tienen aplicación directa en los Estados miembros, porque su vinculación comporta que adopten las medidas normativas internas con la finalidad de alcanzar un determinado resultado impuesto en la norma comunitaria. Es decir, existe un importante margen de discrecionalidad en los Estados para el cumplimiento del Derecho Comunitario, que no puede ignorarse a la hora de imponer la obligación de estos de incurrir en responsabilidad por incumplimiento del mandato europeo plasmado en sus normas. La norma infringida (artículo 5.2.b de la Directiva 2001/29/CE) resulta clara, precisa e inequívoca en cuanto al reconocimiento del derecho a una compensación equitativa con la finalidad de compensar los perjuicios sufridos y derivados de las reproducciones realizadas al amparo del límite de a copia privada, sin que el citado precepto deje margen alguno de apreciación a las autoridades nacionales en relación con existencia de la mencionada compensación equitativa, pues, si bien los Estados miembros cuentan con libertad para determinar las personas obligadas al pago de la compensación, lo que no ofrece duda es que puedan prescindir del establecimiento de la compensación. Además, la infracción no puede ser considerada consecuencia de un error, o entenderse que la misma fue involuntaria o inadvertida, pues debe ser considerada como, de todo punto, consciente. Pues bien, con base en las razones expuestas, debemos reiterar que la infracción, en la que se fundamenta la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, estaba suficientemente caracterizada.
(Tribunal Supremo, sentencia 524/2021, de 16 de abril de 2021, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª, rec. n.º 321/2019)