Demolición de una vivienda edificada en suelo no urbanizable amparada en licencia municipal
Urbanismo. Control de la legalidad urbanística. Competencias municipales y autonómicas. Licencia de obras. Expediente de restauración de la legalidad urbanística incoado por la Comunidad Foral a un particular, por las obras (una vivienda) realizadas en una parcela clasificada como suelo no urbanizable en un municipio, ordenando la demolición de dicha vivienda por entender que se trataba de una construcción que carecía de la preceptiva autorización de la Comunidad Foral y no era legalizable. La vivienda había obtenido licencia del Ayuntamiento.
El interés casacional sería determinar si le es lícito a la Administración Autonómica, en su ámbito competencial exclusivo en materia urbanística, establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido en los arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LRBRL) y, en tal caso, si dicho régimen preferente puede contemplar el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia.
La autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar.
Pero esta garantía institucional de la autonomía local que la Constitución reconoce "no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial". La atribución de las competencias a los entes locales corresponde al legislador estatal y autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, sin que el legislador al que corresponda concretar tales competencias, estatal o autonómico, pueda desconocer los criterios que al respecto establezca la LRBRL a fin de garantizar un mínimo que dote de efectividad a la garantía de la autonomía local por ser esta ley básica estatal.
La valoración de la legalidad del acto de la administración local de otorgar licencia de obras sobre suelo no urbanizable sólo puede ser realizada por los Tribunales (impugnación jurisdiccional establecida en los arts. 65 y 66 LRBRL) y no directamente por la Comunidad Foral; sin que pueda una Administración autonómica en su ámbito competencial asimismo exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 28 de junio de 2021, recurso 1625/2020)
Subsanación de la falta de poder del procurador y plazos procesales contencioso-administrativo
Proceso contencioso administrativo. Procuradores. Apoderamiento apud acta. Subsanación de la falta de poder. Subsanación de la falta de poder del procurador con posterioridad a la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y transcurrido el plazo de interposición, cuando su otorgamiento se efectúa "apud acta".
No cabe declarar la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo en el que el/la Procurador/a no acompañe con el escrito que lo inicie el poder para pleitos o la designación apud acta que acreditarían su representación, incluso aunque estos no se hubieran otorgado aún, si lo hace dentro del plazo de diez días desde que fue requerido/a para ello y aunque al aportar uno u otra hubiera finalizado el plazo hábil para la interposición de aquel recurso.
Esa posibilidad de que la subsanación se produzca aunque el día en que tenga lugar sea posterior a aquél en que venció el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, no contraviene el principio de seguridad jurídica. De entrada, porque la excesiva carga de trabajo que en general soportan los órganos de esta jurisdicción, hace usual que el acuerdo que tiene por interpuesto el recurso y su notificación tengan lugar fechas más tarde del vencimiento de aquel plazo. También, porque el breve plazo que se establece para la subsanación, diez días, no es apto para generar un estado de incertidumbre. Y, en fin, porque en el plano de lo que jurídicamente ha de ser conocido, la parte o partes contrarias han de saber que cabe un procedimiento de subsanación y, además, podrán conocer a través de los registros del órgano competente si se ha presentado o no un recurso contra la concreta actuación administrativa que apremie ejecutar, interese o favorezca.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 30 de junio de 2021, recurso 567/2020)
La extensión de las limitaciones impuestas en el estado de alarma por el COVID-19
Impugnación de los Reales Decretos que declaran el estado de alarma por el COVID-19 y acuerdan su prórroga. Inconstitucionalidad parcial. El recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra normas de vigencia temporal limitada no pierde su objeto, de manera sobrevenida, por el transcurso del periodo durante el que aquéllas rigieron; la solución contraria implicaría abrir un inadmisible ámbito de inmunidad del poder frente a la Constitución. Los reales decretos del Gobierno por los que se declara o se prorroga el estado de alarma constituyen, a efectos de su impugnación por este cauce, actos con rango o valor de ley. No se discute la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma ni, por tanto, es controvertida la procedencia de la declaración efectuada por el Real Decreto 463/2020. Lo que se cuestiona es la constitucionalidad de algunas de las medidas acordadas.
La declaración de un estado de alarma no consiente la suspensión de ninguno de los derechos fundamentales (que sí cabe en los estados de excepción y de sitio), pero sí limitaciones o restricciones, que habrán de atemperarse a lo prescrito en la Constitución y la Ley Orgánica 4/1981 (LOAES); estos derechos siguen vigentes y no quedan desplazados por la ordenación singular que dispone al efecto la LOAES, por lo que no es precisa la previa autorización de la representación popular, que sí es obligada para su prórroga. Para acudir al estado de alarma, deben darse circunstancias extraordinarias, pero ni las apelaciones a la necesidad pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los intereses generales pueden prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de la ley. Además, es preciso que las limitaciones exorbitantes de derechos fundamentales, que no pueden suponer la suspensión de los mismos, se atemperen a las exigencias de la proporcionalidad: que la medida enjuiciada aparezca como idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende; que resulte, además, necesaria, por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia pareja; y que la afectación del derecho se muestre, en fin, como razonable, por derivarse de ella más beneficios para el interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido.
A menos que se quiera despojar de significado sustantivo alguno al término «suspensión», parece difícil negar que una norma que prohíbe circular a todas las personas, por cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados como justificados, supone un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del derecho, proscritos como se ha reiterado ya en el estado de alarma. Otra cosa implicaría dejar exclusivamente en manos de la autoridad competente (que, en el estado de alarma, es inicialmente el Gobierno, sin la previa autorización del Congreso de los Diputados) la noción misma de «suspensión» utilizada por el constituyente, otorgándole la posibilidad de limitar otros derechos fundamentales garantizados por nuestra Norma Fundamental, de forma generalizada y con una altísima intensidad, simplemente afirmando (unilateralmente, sin posibilidad de debate y autorización parlamentaria previos, ni de control jurisdiccional ordinario) su carácter «meramente» restrictivo, y no suspensivo. Adicionalmente, tal vaciamiento de este derecho comporta, como insoslayable corolario, la amputación material de la posibilidad, constitucionalmente protegida por el juego combinado de los artículos 21.1 y 18 CE, de mantener reuniones privadas, por razones familiares o de amistad, incluso en la esfera doméstica. La facultad de acceder a la propia residencia en caso de que la persona se encontrare fuera de ella, única actividad posible y, a su vez, salvedad imprescindible para un mínimo desenvolvimiento personal, conlleva necesariamente que la limitación impuesta a la libertad de circulación determine la prohibición o exclusión del derecho a trasladar o modificar el lugar de residencia habitual y, paralelamente, la imposición al titular, como residencia inamovible, del lugar en que venía residiendo. Ambas facetas pues, positiva y negativa, del derecho a elegir libremente la propia residencia quedan así excepcionadas, en la medida en que no cabe la libre elección del lugar de residencia, en tanto se impone imperativamente la constricción a aquél que tuviera dicho carácter en el momento de entrada en vigor del Real Decreto, lo que determina la «privación» o «cesación» del derecho contemplado en el art. 19.1 CE. Todo lo cual conduce a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto 463/2020. El Tribunal debe limitarse a constatar que las constricciones extraordinarias de la libertad de circulación por el territorio nacional que impuso el artículo 7, por más que se orienten a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes, y se ajusten a las medidas recomendadas por la OMS, exceden el alcance que al estado de alarma reconocen la Constitución y la LOAES.
La introducción del apartado 6 en el artículo 10 del Real Decreto 463/2020 por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo apodera al titular de un departamento ministerial para alterar (no sólo en sentido restrictivo: «modificar, ampliar o restringir») lo dispuesto por el Consejo de Ministros, permitiéndole intensificar o extender las limitaciones ya establecidas a la libertad de empresa de las que se informó al Congreso; o, en otras palabras, reducir los márgenes previamente fijados en los que esa libertad se mantenía, facultades todas ellas solo al alcance del Gobierno mismo, que responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso. Dicha habilitación permitió, en definitiva, que la libertad de empresa fuera limitada más allá de lo previsto en los apartados 1, 3 y 4 del mencionado artículo 10 sin la correspondiente dación de cuentas al Congreso, garantía de orden político de la que no cabe en modo alguno prescindir. En consecuencia, los términos «modificar» y «ampliar» del apartado 6 del artículo 10 del Real Decreto 463/2020 son contrarios al artículo 38, en relación con el art. 116.2, ambos de la Constitución. Votos particulares.
(Tribunal Constitucional, Pleno, sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021, rec. de inconstitucionalidad núm. 2054/2020, BOE de 31 de julio de 2021)
Si la legislación autonómica no excluye un plan de la evaluación ambiental, la exclusión corresponde al órgano ambiental competente
Urbanismo. Planeamiento. Evaluación Ambiental Estratégica. Efectos de la exclusión o falta de ella por la normativa autonómica. La cuestión casacional que centra el debate está referida a la exigencia de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en los procedimientos de elaboración de los instrumentos del planeamiento urbanístico. El debate que aquí se suscita es la vigencia de una normativa de indudable competencia estatal, al menos a nivel de legislación básica -la evaluación medioambiental-, que es la que se aplica por el Tribunal de instancia para concluir en la declarada nulidad del concreto instrumento del planeamiento originariamente impugnado.
La Directiva 2001/42/CE autoriza que el Estado español pudiera haber establecido, con carácter general, que determinados instrumentos de ordenación territorial, o sus modificaciones, propios de nuestra normativa interna, por sus características y atendiendo a los criterios que se impone en la aplicación de los principios de la norma comunitaria, pudieran quedar excluidos de la exigencia de la EAE, por no tener efectos significativos a efectos del medio ambiente. Máxime cuando la tipología de dichos instrumentos es amplia en nuestro Derecho, habida cuenta de la regulación por la normativa autonómica. Conforme a la Ley 21/2013 (LEA), la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a la EAE, bien se ordinaria o simplificada. Esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico, y así, algunas Comunidades Autónomas han declarado en su normativa en materia de planeamiento urbanístico, que determinados instrumentos de ordenación quedaban excluidos de la EAE.
Cuando en la normativa de desarrollo autonómica en materia de medio ambiente, conforme a las potestades que confiere la normativa básica estatal, se excluye de la evaluación ambiental a determinados planes, programas o proyectos, por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente; debe estarse a lo establecido en la misma. Ahora bien, cuando no exista dicha normativa, sino que ha de aplicarse la legislación básica estatal, esto es, el régimen establecido en la LEA, los planes, programas y proyectos quedan, en principio, sujetos a dicha evaluación, a salvo de que en casos particulares se someta al órgano ambiental competente y éste declare la no sujeción a dicha evaluación, por no tener esos efectos significativos sobre el medio ambiente, sin que le sea dable a la autoridad competente para la elaboración de dichos planes, programas y proyectos, hacer esa declaración de exclusión de la evaluación medioambiental.
A los efectos de la fijación de la jurisprudencia que se delimita en la cuestión casacional a que nos venimos refiriendo, debemos declarar que, en aquellos supuestos en los que la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica estatal, no se haya establecido que determinados planes de urbanismo, que por su contenido no tienen efectos significativos en el medio ambiente, quedan excluidos de la evaluación medioambiental, la exclusión debe ser declarada por el órgano ambiental competente, sin que pueda la Administración autora del Plan determinar dicha exclusión; constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumentos del planeamiento.
(Tribunal Supremo, sentencia 1050/2021, de 19 de julio de 2021, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5.ª), rec. n.º 1006/2020)
Responsabilidad patrimonial. Daño reclamado por el adjudicatario de una concesión demanial. Régimen jurídico aplicable
Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de una concesión administrativa sobre dominio público portuario. Plazo de prescripción. Régimen jurídico aplicable. La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál ha de ser el régimen jurídico aplicable ante una reclamación de responsabilidad formulada por un concesionario de dominio público portuario, a los efectos de determinar el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción ejercitada, como para dilucidar la procedencia o no de la indemnización reclamada.
La selección del régimen jurídico aplicable a la petición de responsabilidad formulada por la recurrente originaria exige despejar una cuestión básica relativa a cuál es el título o los títulos de imputación que dan sustento a la pretensión resarcitoria ejercitada, pues sólo despajada esta cuestión podremos determinar si la responsabilidad que se reclama deriva del título concesional o, por ser ajena a éste, resulta de aplicación el régimen propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Así, será el título de atribución del daño por el que se reclama el que determine si ha de seguirse el régimen jurídico propio de la concesión -si la imputación se sustenta en el incumplimiento por la Administración de algún compromiso asumido en el título concesional- o el de la responsabilidad patrimonial de la Administración -si la imputación se refiere a un funcionamiento del servicio prestado por la Autoridad Portuaria al margen de los compromisos asumidos en el título concesional-. El solo hecho de que el concesionario atribuya a la Administración concedente un daño sufrido durante el ejercicio de la actividad a la que habilita la concesión demanial no justifica, por sí sólo, acudir al régimen jurídico propio del título concesional, es necesario depurar cuál sea el título de imputación de ese daño, pues sólo si éste se sustenta en el incumplimiento de aquel título cabrá acudir a su régimen jurídico propio, debiendo en otro caso acudirse al de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que opera a modo de cláusula de cierre para garantizar el principio de plena indemnidad propio de una Administración responsable.
La reclamación administrativa contenía dos quejas fundamentales, una, atinente a deficiencias en el suministro eléctrico por parte de la Autoridad Portuaria y, la otra, relativa a los tráficos perdidos por no contar el puerto con un punto de control fitosanitario. Y en relación con ninguna de ellas se invocaba por la demandante originaria, ni se indica en la sentencia recurrida, el incumplimiento de ninguna condición asumida por la Administración en los pliegos del concurso o de desarrollo de la concesión. El daño por el que se reclama no parece vincularse al título concesional, sino a la prestación de un servicio de suministro eléctrico que la Autoridad Portuaria proporciona a todos los concesionarios del puerto al existir dificultades, que la sentencia recurrida imputa a dicha Autoridad, para acceder los concesionarios al mercado libre para contratar dicho suministro. No se imputa a la Administración ningún incumplimiento del título concesional, ni de la obligación implícita en el mismo de permitir el desarrollo por el concesionario del objeto concesional, ni de ninguna cláusula del mismo; el daño se atribuye al funcionamiento de un servicio prestado por la Autoridad Portuaria. Y otro tanto ocurre con la queja atinente a la imposibilidad de operar tráficos de productos agroalimentarios por no haberse instalado un Punto de Control Fitosanitario en el puerto: la disminución de tráficos que se imputa a la no instalación del citado punto de control sanitario, que es el daño que por esta causa se reclama a la Autoridad Portuaria, no deriva ni se inserta en la concesión obtenida, sino que se produce al margen de la misma.
Forzoso será entonces concluir, en respuesta a la cuestión formulada, que en supuestos como el de autos, en los que el daño por el que se reclama por un adjudicatario de una concesión demanial se imputa a la Administración concedente al margen del título concesional, habrá que acudir al régimen propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
(Tribunal Supremo, sentencia 1085/2021, de 20 de julio de 2021, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5.ª), rec. n.º 4173/2020)