Compensaciones a concesionario de autopistas de peaje: inexistencia de responsabilidad del Estado legislador
Responsabilidad del Estado Legislador. Falta de inclusión en la Ley de Presupuestos de partidas destinadas al reequilibrio financiero de contratos concesionales de autopistas de peaje. A la vista de la regulación actual de la institución, es manifiesto que se contemplan dos supuestos de responsabilidad del Estado legislador o, quizás, sea más propio señalar que se trata de un supuesto general y uno especial. Y así, la responsabilidad del Estado legislador se contempla en los términos generales de que se genera solo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal. Ahora bien, si se trata de una ley declarada inconstitucional, se considera por el propio Legislador, como presunción iuris et de iure, que se ha ocasionado el daño --otra cosa será su prueba, que es deber de quien lo reclama-- con solo concurrir los requisitos formales, es decir, que haya existido una sentencia firme y se haya invocado en el correspondiente proceso la inconstitucionalidad luego declarada, requisitos que no dejan de ofrecer serios reparos. El título de imputación del daño a la Administración, esto es, responder de los actos del Poder Legislativo, no es la mera aprobación de la Ley, tan siquiera su mera aplicación generadora del daño, sino la declaración de inconstitucionalidad, que es la que hace el daño antijurídico, es decir, que no había deber de soportarlo, porque era precisamente la fuerza vinculante de la ley la que imponía ese deber. Por tanto, solo la actuación, podríamos llamar patológica, de la potestad legislativa que comporta la declaración de inconstitucionalidad, generaría la responsabilidad del Estado legislador, lo que aproxima las exigencias de esta responsabilidad a la propia del Poder Judicial (funcionamiento anormal o error judicial).
Es la disposición adicional 8ª de la Ley 43/2010 la que, al configurar la medida que significa la cuenta de compensación, la condiciona expresamente a la partida presupuestaria establecida al efecto cada año; y es el propio legislador, en ejercicio de la amplísima libertad de determinación normativa que le corresponde, el que ha decidido para el ejercicio anual que aquí es objeto de polémica no establecer una partida presupuestaria destinada a esa medida. Desde el plano de la legalidad es evidente que estamos ante un mecanismo compensatorio que trata de equilibrar el contenido económico financiero del contrato concesional, concedido ex lege, pero precisamente es la propia ley que crea la compensación, la que establece también de forma clara e inequívoca que dichas cantidades estarán sujetas al límite de disponibilidades presupuestarias fijadas cada año en la LPGE.
Lo que se somete a disponibilidad presupuestaria es el nacimiento mismo del derecho a las medidas de reequilibrio establecidas en la DA 8ª de la Ley 43/2010, es decir, que esa disponibilidad presupuestaria es un requisito necesario para el nacimiento del derecho, una condición para su existencia que, además, ha de cumplirse para cada año. No se trata de la declaración y reconocimiento genérico de un derecho al reequilibrio económico financiero cuyo alcance económico haya de reflejarse en la LGP sino de un derecho concreto cuya existencia se sujeta a la previsión en la norma presupuestaria. La omisión de una concreta habilitación al efecto en la LGP no incide sobre un derecho de contenido patrimonial reconocido a la recurrente y, por lo tanto, no supone una lesión de naturaleza económica que no tenga el deber de soportar. Por el contrario, el derecho reclamado solo existe cuando se cumple, anualmente, el requisito presupuestario establecido por la Ley para su nacimiento, habiendo sido el legislador el que, en el ejercicio de su poder normativo, no ha entendido procedente la obligación de establecer una partida anual al efecto, que queda abierta a la valoración de las disponibilidades presupuestarias en cada ejercicio.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 26 de enero de 2022, rec. n.º 271/2020)
El Tribunal Supremo reitera la nulidad e inaplicabilidad del mecanismo de financiación del bono social
Energía eléctrica. Bono social. Nulidad e inaplicabilidad del mecanismo de financiación. Imposición en exclusiva a las comercializadoras. Es la tercera ocasión que este Tribunal examina si el mecanismo de financiación establecido por el legislador nacional es o no conforme con el derecho de la Unión Europea, aunque cada uno de los supuestos analizados planteaban una problemática distinta, no debe dejar de destacarse que, en el caso que nos ocupa, el Real Decreto Ley 7/2016, de 23 de diciembre exterioriza las razones que le llevan a imponer la financiación del bono social a las comercializadoras. Su exposición de motivos contiene tal motivación en una doble faceta: por un lado, las razones que le llevan a optar por imponer la obligación de financiación a las comercializadoras y las matrices que incluyan comercializadoras; por otro, las razones que avalan que no se haga extensiva esta obligación a otras empresas que operan en diferentes ámbitos del sector eléctrico (producción, transporte, distribución). No se aprecia, por tanto, un problema de motivación. La cuestión litigiosa es otra, se centra en determinar si las razones o motivos esgrimidos por la ley nacional tanto para imponer la financiación únicamente a las comercializadoras como para excluir a las demás empresas que operan en el sector eléctrico pueden considerarse una justificación objetiva y razonable.
El precio de la energía que se gira a los consumidores vulnerables y sobre los que se aplica el descuento en que consiste el bono social se forma con los costes de producción, peajes de la red y comercialización. Por ello, la obligación de asumir el coste del descuento que se practica sobre este importe no está relacionada únicamente con la actividad de comercialización sino con la actividad desplegada por todas las empresas que operan en el sector eléctrico. El hecho de que sean las comercializadoras de referencia las que finalmente incorporan el descuento sobre la factura que giran al consumidor vulnerable no constituye una razón objetiva y de peso para hacer recaer sobre el último escalón de la cadena la carga de soportar la totalidad del coste de financiación que implica el descuento operado en el coste de la energía consumida. No tendría sentido excluir a unas empresas eléctricas de las obligaciones de servicio público por razón de que su retribución es regulada y, a la vez, imponerlas a otros sujetos que también perciben una retribución regulada. También los comercializadores de referencia cuentan con una retribución regulada y no se explican que razones existen para que el coste de la financiación del bono social asumido por dichas comercializadoras no fuese trasladable a los consumidores. Y si así fuera, la razón utilizada para establecer esa diferenciación con las empresas dedicadas al transporte, distribución y las generadoras de energía eléctrica con régimen retributivo específico desaparecería. Por otra parte, esta razón tampoco serviría para explicar porque se excluye a las generadoras de energía sin régimen de retribución especifico, sujetas al precio del libre mercado, cuya retribución no es regulada. Si para el cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor, al que deben estar acogidos los consumidores vulnerables, se incluyen de forma aditiva en su estructura el coste de producción de energía eléctrica, además de los peajes de acceso, cargos y los costes de comercialización que correspondan, no parece razonable argumentar que las empresas dedicadas a la generación, transporte y distribución no deben asumir la financiación del descuento que se opera sobre este precio total porque necesariamente habría de repercutirse al consumidor final y, sin embargo, que las empresas comercializadoras que lo asuman no tienen la posibilidad de repercutirlo sobre los usuarios finales. No se aprecian razones objetivas para establecer este diferente tratamiento. En definitiva, la obligación de financiación impuesta a las compañías comercializadoras conduce a un resultado que debe considerarse discriminatorio.
Procede pues declarar inaplicable el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 1.3 del Real Decreto-ley 7/2016 y en su disposición transitoria única por resultar incompatible con la Directiva 2009/72/CE. Ahora bien, este pronunciamiento de inaplicación únicamente ha de venir referido a lo que se dispone en tales normas respecto de la financiación del bono social; no así en lo que se refiere a otros aspectos de la regulación respecto los que no se ha acogido ningún motivo de impugnación. En segundo lugar, debemos declarar inaplicables y nulos los preceptos del Real Decreto 897/2017 que se refieren a la financiación del bono social. Tal pronunciamiento anulatorio alcanza únicamente a aquellos artículos y apartados relativos al régimen de financiación del bono social. Por ello se declara la nulidad del art. 9 apartado 6, art. 13, 14, 15, 16 y 17 del Real Decreto 897/2017.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 31 de enero de 2022, rec. n.º 673/2017)
Procedimiento administrativo. Representación de personas jurídicas. Acreditación por medios electrónicos
Procedimiento administrativo. Presentación electrónica. Personas jurídicas. Representación. Tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión circunscrita a si, al amparo del artículo 5 de la Ley 39/2015 resulta conforme al principio pro actione exigir a las personas jurídicas la presentación por medios electrónicos de poder notarial a fin de acreditar su representación. En detalle, si al amparo del artículo 5, apartados 2, 3 y 4, de la referida Ley 39/2015 las personas jurídicas obligadas a relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos por imposición del artículo 14.2.a) de la citada Ley y de cualquier otra norma sectorial (en este caso, artículo 56 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres), puede acreditarse la representación de tales personas jurídicas a través de copia simple de la escritura pública de nombramiento de administrador único/consejero delegado u otro documento notarial similar que así la acredite y que se presente en la sede electrónica de la Administración actuante o, por el contrario, debe exigirse la presentación de específico poder notarial a fin de verificar esta representación y si resulta ineludible que el documento notarial se emita en soporte electrónico o que la copia de escritura aportada presencialmente sea digitalizada.
No cabe duda de que el consejero delegado de una sociedad de capital, en quien el consejo de administración ha delegado todas sus funciones y facultades excepto las indelegables, incluyendo por tanto el poder de representación de la sociedad, puede actuar como representante de dicha sociedad ante la Administración Pública, siendo el ámbito de la representación el mismo que se determina en relación con los administradores, lo que comprende por tanto la interposición de recursos de reposición contra los acuerdos administrativos de resolución de los contratos de transporte público regular de uso especial en los que figura la sociedad como contratista. La persona física que dispone de un certificado digital para firmar electrónicamente documentos en representación de una persona jurídica ha demostrado fehacientemente ante la autoridad certificadora correspondiente ostentar dicha representación y, por ende, no puede ser cuestionada por otra Administración u órgano administrativo con motivo de cada actuación concreta.
Así, con reiteración de la doctrina establecida en las SSTS de 28 de septiembre y 25 de octubre de 2021 dictadas en los RRCA 1379/2020 y 706/2020, el administrador único ostenta la representación externa de la sociedad, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello, dado que su representación la ostenta ex lege mientras esté vigente su nombramiento. El administrador único que ha obtenido del organismo certificador competente un certificado de firma electrónica que le habilita para actuar telemáticamente en representación de una persona jurídica no necesita aportar, mientras esté vigente dicho certificado, un poder de representación de la sociedad con motivo de cada actuación concreta ante la Administración.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de enero de 2022, rec. n.º 1414/2020)
El recurso de casación como recurso procesal a los efectos de la exigencia de la doble instancia
Procedimiento sancionador. Resoluciones sancionadoras. Sistema de recursos. Exigencia de la doble instancia. Nos encontramos con una resolución sancionadora cuyo enjuiciamiento, conforme a las mencionadas reglas de competencia objetiva, viene atribuido a las Salas territoriales de los Tribunales Superiores de Justicia, en este caso al de Madrid, cuyas sentencias son susceptibles de recurso de casación para ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
El debate que aquí se suscita es cómo se articula la posibilidad del recurso de casación cuando la revisión de la resolución sancionadora estuviera atribuida a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia -que no afectaran al Derecho autonómico- o de la Audiencia Nacional.
Para establecer la vinculación de la exigencia de la doble instancia con nuestro actual sistema del recurso de casación, esto es, con la concurrencia del interés casacional objetivo, esa garantía del reexamen, no constituye un fin en sí mismo sino que, en cuanto instrumento de orden procesal, su finalidad es dar efectividad al derecho del sancionado, a quien se le ha rechazado la revocación de la sanción impuesta por la Administración, dando oportunidad de que la decisión sea examinada por este Tribunal Supremo en recurso de casación, que es la garantía que se le reconoce por los Textos internacionales sobre Derechos fundamentales. En el actual modelo casacional, ninguna resolución sancionadora está excluida de que la sentencia que la confirmase pueda acceder al recurso de casación. Y esa amplitud de revisión que establece el Legislador español es suficiente para dar por cumplida la exigencia procesal de reexamen. Dicho reexamen se garantiza con un examen de legalidad, que no desmerece el cumplimiento de la garantía, porque dichas exigencias procesales están fundamentalmente centradas en que el asunto planteado por el recurrente carezca del interés casacional por existir ya jurisprudencia, lo cual no puede considerarse que desmerece la garantía que comporta la doble instancia por rechazar un recurso que, en la forma expuesta, comporte una innecesaria reiteración de esa jurisprudencia.
Por tanto se señala que la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora. Voto particular.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 19 de julio de 2021, recurso 8156/2020)