Contrato tipo de acceso a la red postal. alcance de las potestades de la CNMC. Principios rectores

Contrato de Acceso a la Red Postal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos. Aprobación previa. Potestades de la CNMC. Descuentos a operadores. Principio de no discriminación. Las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:

(i) Aclarar cuál es el alcance de las potestades de la CNMC en virtud de la competencia para la aprobación previa del contrato tipo de acceso a la red postal que le confiere el artículo 45.2 y 5 LSPU; en particular, si resulta posible la imposición de condiciones como la igualación de tarifas o descuentos a diferentes operadores.
(ii) En directa relación con lo anterior, aclarar si la introducción de una diferenciación en los descuentos por volumen ofrecidos a grandes clientes minoristas y a operadores alternativos (que disponen de su propia red) supone una quiebra del principio de no discriminación y ampara la imposición de condiciones de igualdad en los descuentos por la CNMC.

El régimen establecido en la regulación del servicio postal lleva a las siguientes conclusiones: corresponde a la CNMC aprobar el contrato tipo de acceso a la red postal que debe elaborar el operador designado para prestar el servicio postal universal; antes de otorgar su aprobación, la CNMC ha de comprobar que las tarifas fijadas en el contrato tipo se ajustan a los principios de transparencia, no discriminación y cobertura del coste ocasionado al titular de la red; y debe asimismo verificar que estas tarifas no supongan incremento de las necesidades de financiación del servicio postal universal y de la carga financiera injusta compensable al operador prestador del servicio; la CNMC podrá desarrollar los criterios para determinar las tarifas ateniéndose a los principios enunciados; en la regulación contenida en el artículo 45 de la Ley del servicio postal universal no se contempla que la CNMC pueda fijar ella misma las tarifas que habrían de sustituir a las previstas en el contrato tipo sometido a su aprobación. Y tal atribución competencial para la fijación de tarifas en un contrato tipo tampoco resulta de lo establecido en los distintos apartados del artículo 8 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, donde se enumeran las funciones de la CNMC en orden a la supervisión y control del mercado postal.

Debe afirmarse entonces, que con ocasión su intervención en la aprobación de un contrato tipo la CNMC no puede establecer una suerte de regulación ex ante consistente en la fijación de unas tarifas distintas a las contempladas en el contrato tipo formulado por operador designado para prestar el servicio postal universal.

En lo que se refiere a la aplicación de descuentos vinculados al volumen y características de los envíos, la CNMC puede formular criterios orientadores; y debe admitirse que entre esos criterios tienen cabida aquéllos tendentes a limitar o impedir posibles tratos discriminatorios en la aplicación de los descuentos. No obstante, el reconocimiento de esta atribución al órgano supervisor merece debe ser acotado en un doble aspecto. De un lado, el hecho de que la CNMC pueda formular criterios en esta materia no significa que pueda establecer los descuentos por sí misma y con tal grado de detalle que suponga la fijación de tarifas por parte del órgano regulador. De otra parte, admitir que la CNMC puede formular criterios en materia de descuentos no excluye que los formulados puedan no ser ajustados a derecho o disconformes con la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de mayo de 2022, rec. n.º 2342/2020)

No es exigible la motivación en las denegaciones de indulto

Denegación de indulto parcial. Informe favorable del Tribunal sentenciador. Oposición del Ministerio Fiscal de la Abogacía del Estado. En principio, los actos que se pronuncien sobre el derecho de gracia, concediendo o denegando un indulto solicitado por un condenado, aunque se consideren como típicos actos de Gobierno y, por ello, discrecionales, son susceptibles de control jurisdiccional. Ahora bien, no se trata de una fiscalización in integrum de la decisión adoptada en vía administrativa que no tenga límites, porque esa posibilidad sería contraria a la propia normativa del derecho de gracia en la Constitución. Y es que la decisión graciable que el indulto comporta, que es contrario a la efectividad de la condena impuesta por los Tribunales, no está sujeta a mandato legal taxativo "siendo de plena disposición para el Gobierno", que no puede ser cuestionado en vía jurisdiccional en cuanto a la decisión esencial del mencionado derecho; esto es, sobre la procedencia o no de conceder el derecho o incluso el alcance con que el mismo se concede por el Gobierno.

La consecuencia de lo expuesto es que las decisiones sobre concesión o no del indulto no son actos que no estén sujetos a mandato legal alguno y, por tanto, limitan su control jurisdiccional. En este sentido se ha delimitado por la jurisprudencia que ese control ha de abarcar a lo que ha venido delimitándose como «aspectos reglados del procedimiento», en concreto, en si han sido solicitados los informes preceptivos que se imponen por la Ley de 1870. Y en este sentido y desde el punto de vista formal no es exigible a dichas decisiones la necesidad de la motivación en el sentido que se impone para los actos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sino por su Ley específica que orilla la aplicación de tal norma general por la naturaleza de tales actos. Tratándose de acuerdos denegatorios de la concesión de indulto, esta Sala se ha pronunciado, de forma reiterada, sobre la inexigencia de motivación en las denegaciones de indulto.

(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 25 de mayo de 2022, rec. n.º 393/2021)

Alcance de la prescripción de la acción sobre la infracción a la acción de reparación de daños causados al demanio

Dominio público hidráulico. Aguas. Sanciones en materia de dominio público-hidráulico. Incumplimiento de las condiciones de la concesión. Prescripción de la sanción. Reparación de daños causados al demanio. Procedimiento de restauración de la legalidad. Infracción leve, consistente en "incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas de uso de agua.

En el auto de admisión se plantea, como cuestión de interés casacional, determinar el alcance de la anulación de una sanción cuando su causa es la prescripción, y sí cabe extender dicha anulación a las demás obligaciones impuestas -no prescritas como la obligación de reparación de daños causados al demanio.

Con independencia de las sanciones que sean impuestas "los infractores", podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios causados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior y, cuando no fuera posible, indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico.

La prescripción es una institución que limita en el tiempo el ejercicio del ius puniendi, al determinar que, por el transcurso de un período determinado de tiempo, en este caso 6 meses, se extingue la posibilidad de declarar, exigir o reprimir un ilícito o violación del ordenamiento jurídico administrativo, es decir una infracción. En este caso, el incumplimiento de las condiciones de la concesión, de la que es titular la demandante, trae consigo la iniciación del procedimiento sancionador, pero cuando había transcurrido un período superior a 6 meses lo que determina la prescripción de la acción para sancionar; ahora bien, lo anterior no conlleva que la acción para exigir la reparación, en este caso el cumplimiento de las condiciones de la concesión, este prescrita. Los plazos para ejercitar la facultad de la reposición de la legalidad son más amplios que los del ejercicio de la acción sancionadora (hasta 15 años), pero se discute si debe ejercitarse en procedimiento individual de restauración de la legalidad, y no en el sancionador indebidamente incoado.

Se señala que la obligación de reparar no viene determinada necesariamente por la existencia de una previa declaración de infractor y que ante la prescripción de la infracción, ha de examinarse en cada caso cual es la naturaleza de la acción de reparación correspondiente y no cabe duda que en los supuestos de aprovechamientos hidráulicos, derivados de concesiones administrativas o de cualquier otra relación contractual con la Administración, la obligación de reparar o reponer tiene naturaleza contractual y el plazo de prescripción de la acción para exigir su cumplimiento sería, de no existir otro plazo establecido legalmente, el de quince años previsto en el artículo 1964 del Código civil,  y la reposición a su anterior estado no es una facultad discrecional de la Administración Hidrológica, sino que se trata de una potestad reglada. Todo ello lleva a concluir que la prescripción de la infracción apreciada en el procedimiento abierto para la averiguación y determinación de la misma, no trasciende a la obligación de reparación del dominio público hidráulico afectado, como acción de distinta naturaleza que se ejercita en el mismo procedimiento, estando obligada la Administración a promover la restauración de la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal, y sin que la apreciación de prescripción de la infracción impida el oportuno pronunciamiento en el mismo procedimiento respecto de la oportuna reparación del dominio público hidráulico.

(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 4 de mayo de 2022, recurso 1464/2021)

Valor probatorio de los informes y dictámenes emitidos por personal de la Administración Pública

Acción administrativa. Bienes del Patrimonio Histórico Español. Denegación de autorización de exportación de un cuadro. Proceso contencioso administrativo. Prueba pericial. Valor de pericia de funcionarios administrativos. La cuestión relativa al carácter reglado o discrecional de la autorización para la exportación de obras de arte se señala que se está en presencia de una potestad reglada: sólo si en el caso concreto concurre una causa que legalmente justifique la permanencia de la obra de arte en España, con arreglo al art. 5 de la Ley del Patrimonio Histórico Español y a su desarrollo reglamentario, puede la Administración denegar la solicitud de exportación. Naturalmente, la apreciación de si tal causa concurre puede comportar cierto margen de discrecionalidad técnica; pero, como es sabido, la discrecionalidad técnica no equivale a la discrecionalidad en sentido propio ni, por consiguiente, implica que la Administración pueda adoptar su decisión según criterios de pura oportunidad o conveniencia.

Respecto a la cuestión relativa a la "naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo más los aportados en sede judicial como pericial, todos elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración, en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre los medios de prueba, ni sobre su valoración, remitiéndose a la Ley de Enjuiciamiento Civil. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, añadiendo que, por lo que específicamente hace a la prueba pericial, las partes pueden "solicitar aclaraciones al dictamen emitido". Pues bien, tales informes y dictámenes serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado "dictamen de peritos" en tanto en cuanto reúnan las características que al mismo atribuye el art. 335 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que precisa la acreditación de conocimientos especializados y los dictámenes periciales deben valorarse según las reglas de la sana crítica, pero se debe hacer exponiendo las razones que le conducen, siguiendo el modo de razonar de una persona sensata, a aceptar o rechazar lo afirmado por el perito. No es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: quien es parte no es imparcial.

También hay que añadir que no todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa que alguien que -aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa- trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa. Se casa la sentencia de instancia por decir que cuando concurren un experto privado y uno de la Administración debe darse mayor credibilidad a éste último, sin aportar una motivación suficiente del modo en que se ha formado su convicción sobre los hechos, y por otorgar implícitamente el carácter de prueba tasada o legal a los dictámenes e informes provenientes de la Administración en contra de la sana critica de dicha prueba para su valoración.

(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 17 de febrero de 2022, recurso 5631/2019)