Obligación de relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas
Procedimiento administrativo común. Notificaciones administrativas. Notificación de sanción. Obligación de notificaciones electrónicas. Actos nulos y actos anulables. Irregularidades no invalidantes. Indefensión. Se plantea la cuestión que consiste en interpretar los artículos 14.2 y 41.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a los efectos de determinar cuáles son las consecuencias que se derivan de una notificación efectuada a una persona jurídica en formato papel y no a través de medios electrónicos.
La notificación es un requisito de eficacia y no de validez del acto administrativo. Es oportuno destacar que en el caso que examinamos la notificación de la resolución sancionadora no se tacha de defectuosa porque su contenido fuera incompleto, ni porque se omitiera en ella alguna indicación de las que la norma señala como necesarias, sino, únicamente, por haberse practicado la notificación en papel y no por medios electrónicos. En el expediente administrativo hay constancia de que en el mismo procedimiento hubo otras actuaciones administrativas anteriores que se notificaron a la recurrente en la misma vía que la resolución sancionadora a la que se refiere la controversia. En particular, la notificación de la propuesta de arbitraje que la Administración actuante dirigió a la recurrente fue entregada a la misma persona y en el mismo domicilio en el que posteriormente se practicaría la notificación de la resolución sancionadora. Y la propia entidad recurrente admite haber recibido aquella notificación de la propuesta de arbitraje, a la que formuló alegaciones, sin que la representación formulase entonces objeción ni protesta alguna.
Con tales antecedentes, bien puede decirse que la entidad admitió, siquiera de forma implícita, que se practicasen las notificaciones en papel y no habiendo duda de que la recurrente tuvo pleno conocimiento de la resolución sancionadora notificada por esa vía, no cabe tachar de inválida tal notificación por haberse practicado de ese modo.
A tal efecto es obligado tener presente que, según el citado artículo 41.1 de la Ley 39/2015, "(...) Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. En definitiva, no cabe afirmar se haya causado indefensión a la recurrente. Por ello entendemos que el hecho de haberse llevado a cabo la notificación en papel constituye una irregularidad que carece de relevancia invalidante.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 20 de julio de 2022, recurso 3963/2021)
Informe de sostenibilidad económica en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbana
Urbanismo. Modificación de plan general. Estudio de sostenibilidad económica. Nulidad de modificación urbanística. Confirmada la nulidad de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid 1997, en el ámbito del nuevo Área de Planeamiento denominado "Metro Cuatro Caminos", por ausencia del preceptivo estudio o memoria de sostenibilidad económica. Tanto el informe o memoria de sostenibilidad económica o, en caso de actuaciones en suelo urbano, la memoria de viabilidad económica, "constituyen requisitos necesarios para la aprobación de tales instrumentos de ordenación y que su omisión comporta la nulidad de pleno derecho de los mismos.
El alto tribunal tampoco admite que, en vez de decretarse la nulidad de la Modificación del Plan, se debería dar la oportunidad de que tanto la memoria económica como incluso la evaluación ambiental pudieran realizarse en trámite de ejecución de sentencia, como un elemento más del nuevo planeamiento que se incorporaría a la Modificación que ya habría causado estado. No es admisible lo pretendido ahora por las partes recurrentes de que limitemos el pronunciamiento de nulidad por un trámite de la Modificación para que dicho trámite se subsane tras nuestra sentencia, a modo de ejecución, adquiriendo con ello la Modificación plena vigencia. Porque esa solución es contraria a la misma naturaleza de una declaración de nulidad.
Sería una solución contraria a la propia lógica jurídica, "porque si con los informes que han de emitirse en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbana se pretende, como ya antes se dijo, ofrecer al planificador elementos de juicio para poder acoger, entre las opciones admisibles, aquella que sea más acorde a los intereses en conflicto en la ordenación territorial o urbana, así como la de evitar la arbitrariedad, en cuanto esos informes servirían de motivación a la decisión acogida, es manifiesto que si esos informes han de evacuarse cuando ya el Plan, la Modificación, está aprobada; difícilmente puede servir a tales fines y difícilmente podrían emitirse sin contar con lo ya decidido".
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 5 de julio de 2022, recurso 4677/2021)
Constitucionalidad del régimen de prórroga de los títulos de ocupación sobre dominio público marítimo-terrestre
Costas. Plazos de prórroga de los títulos de ocupación sobre dominio público marítimo-terrestre. Seguridad jurídica. Principio de legalidad. Constitucionalidad de la Ley sobre cambio climático. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad se circunscribe al enjuiciamiento de la eventual infracción del principio de seguridad jurídica por la regulación contenida en los apartados tercero y cuarto del art. 20 y en la disposición derogatoria de la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética. Y cabe concluir que su texto no resulta contrario al principio de seguridad jurídica, entendido como claridad y certeza del Derecho, ya que su sentido es claro y su aplicabilidad puede determinarse acudiendo a los métodos de interpretación aceptados en Derecho. En efecto, las disposiciones impugnadas, ofrecen elementos suficientes para poder identificar, por una parte, la duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas en vigor, por aplicación de la Ley de costas y, por otra parte, la forma de computar el plazo máximo de duración de la prórroga extraordinaria de la concesión, resultando nulas las prórrogas otorgadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021.
Del tenor del primer párrafo del art. 20.3 de la Ley 7/2021, que no es más que una norma de reenvío, se extrae la suficiencia e inteligibilidad de la remisión que, en relación con el régimen de gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y de sus prórrogas hace al título III rubricado «Utilización del dominio público marítimo-terrestre» y al art. 13 ter –sobre la prohibición de otorgamiento de nuevos títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre en terrenos declarados en situación de regresión grave– de la Ley de costas. Por tanto, no cabe considerar que el precepto merezca tacha alguna. También el tenor del art. 20.4 de la Ley 7/2021 resulta respetuoso con el principio de seguridad jurídica cuando indica que (i) los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles; (ii) no podrán superar los plazos máximos establecidos en la Ley de costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas (en adelante, Ley 33/2003); y (iii) serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021 en caso de incumplimiento de lo previsto en su art. 20. Tampoco puede acogerse la quiebra del principio de seguridad jurídica en relación con la disposición derogatoria de la Ley 7/2021, pues resulta idéntica a la disposición derogatoria de la Ley 33/2003, o al apartado segundo de la de Ley de costas, o a la de la Ley 2/2013 y a otras muchas, resultando equivalente a la norma subsidiaria del art. 2.2 del Código civil, por lo que difícilmente puede reprochársele falta de seguridad jurídica que produzca su inconstitucionalidad.
En definitiva, los preceptos impugnados por quebrantar el principio de seguridad jurídica (art 9.3 CE), no han dado lugar a una oscuridad o insuficiencia hermenéutica, sino que –al contrario– pueden ser objeto de interpretación meridiana por los operadores jurídicos, administraciones y tribunales, no obstante la heterogeneidad de situaciones y títulos de concesión, partiendo, primero, de que la prórroga extraordinaria introducida en el art. 2 de la Ley 2/2013 tenderá a extinguirse en el tiempo (a fin de evitar la perpetuación en la ocupación del dominio público marítimo-terrestre), pero respetando los derechos constituidos antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2021; segundo, de que el plazo máximo de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se acota a setenta y cinco años, no extensibles (no caben ya las prórrogas sucesivas mencionadas en el art. 2.3 de la Ley 2/2013). Y tercero, que cualquier concesión posterior a la entrada en vigor de la Ley 7/2021 (el 22 de mayo de 2021) que no se ajuste a lo previsto en la misma es nula (incluidas las solicitadas y todavía no otorgadas). En suma, debe descartarse la vulneración del principio de seguridad jurídica pues es innegable que las normas a las que se imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la indispensable claridad, no obstante, la inevitable exégesis que de las mismas haya de hacerse, sin que el principio de seguridad jurídica ampare la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas.
(Sentencia del Tribunal Constitucional 90/2022, de 30 de junio de 2022, Pleno, rec. de inconstitucionalidad núm. 1062/2022, BOE de 29 de julio de 2022)
Nulidad de los preceptos de la Ley de Castilla y León 4/2021 que permiten la caza del lobo al norte del río Duero
Protección ambiental. Nulidad de los preceptos de la Ley de Castilla y León 4/2021 que permiten la caza de las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero. Inconstitucionalidad mediata. El recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno tiene por objeto varios preceptos e incisos de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León, que configuran a las poblaciones españolas de lobo situadas al norte del río Duero como especies cinegéticas susceptibles de caza, y se fundamenta en la infracción de la normativa básica sobre medio ambiente y, con ello, la invasión de la competencia del Estado para fijar las bases de dicha materia ex art. 149.1.23 CE. El caso presenta la particularidad de que las partes no discuten el encuadramiento competencial de los preceptos impugnados, ni tampoco el sentido de las normas en liza, ni la existencia de contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre ellas. La controversia se reduce a la determinación de si una de las normas invocadas como parámetro de contraste –la Orden TED/980/2021– tiene carácter legítimamente básico desde el punto de vista tanto material como formal, o si carece de tal naturaleza.
La Constitución no prohíbe, aunque sí limita, la posibilidad de que las competencias básicas sean ejercidas a través de instrumentos jurídico-formales que son susceptibles de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tal es el supuesto de los muy excepcionales actos de ejecución de carácter básico, así como de las menos infrecuentes bases de naturaleza reglamentaria. El juicio de inconstitucionalidad mediata de las leyes autonómicas por posible vulneración de la normativa básica presupone el despliegue de un control indirecto y limitado de constitucionalidad sobre la propia norma estatal que se reputa infringida; control este que se restringe a la verificación de que tal norma ha sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial básico que la Constitución haya reservado al Estado. Y ello porque la disposición autonómica únicamente vulnerará el orden constitucional de distribución de competencias cuando el propio precepto estatal es respetuoso con dicho orden. A los efectos del examen de inconstitucionalidad mediata o indirecta, lo determinante es, por lo tanto, que en el proceso se haya invocado como parámetro de contraste una norma estatal vigente en el momento de dictar sentencia y, como tal, apta para integrarse en el juicio de constitucionalidad como posible parámetro de validez de la legislación autonómica impugnada.
Por lo que se refiere específicamente al régimen de la fauna silvestre, las medidas dirigidas a su protección deben considerarse materialmente básicas, al estar orientadas a la salvaguarda del interés ecológico, que es manifestación del interés general y público y, por este motivo, deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca, actividades que resultan legítimas solo en la medida en que se desenvuelvan con pleno respeto de las exigencias medioambientales, sin comprometer o poner en riesgo las medidas de conservación de la fauna silvestre. Ahora bien, dentro de estos límites, las comunidades autónomas se encuentran habilitadas para diseñar y ejecutar una política autonómica propia en materia de caza y de protección de los ecosistemas vinculados directamente al ejercicio de las competencias exclusivas que hayan asumido. En este ámbito cobra especial importancia, a los efectos que ahora nos ocupan, la doctrina constitucional que reconoce carácter básico a la regulación de registros, catálogos o listados de especies a los que se asocian regímenes especiales de protección que limitan o prohíben la caza, entre otras actividades. En cuanto a la fijación de bases a través de órdenes ministeriales, se admite esta posibilidad de manera excepcional, restringiéndola a materias tan coyunturales o incluso efímeras que solo una orden ministerial pudiese abordarlas eficazmente, esto es, cuando dada la naturaleza de la regulación resulta manifiestamente irrazonable plasmarla en normas cuya modificación no puede hacerse con la agilidad necesaria. Fuera de estos supuestos excepcionales, no resulta posible que las bases continúen siendo reformuladas de modo sucesivo a través de instrumentos normativos de rango inferior a la ley y al real decreto, que, de ordinario han de cobijarlas. En el caso, la Orden TED/980/2021 goza del anclaje necesario en la Ley 42/2007 para poder ser reputada norma básica desde un punto de vista tanto material como formal y, en consecuencia, como parámetro de enjuiciamiento de los preceptos autonómicos impugnados en este proceso.
De la lectura conjunta del anexo del Real Decreto 139/2011 (tras su modificación por la citada orden ministerial) y del art. 57 de la Ley 42/2007 resulta la prohibición genérica de cazar ejemplares de las poblaciones españolas del lobo; frente a ello, sin embargo, la Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2021 sigue permitiendo la caza de las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero, al incluir a estas en la lista de especies cinegéticas. Y, en consecuencia, se declaran inconstitucionales y nulos el art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f); y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León.
Voto particular.
(Sentencia del Tribunal Constitucional 99/2022, de 13 de julio de 2022, Pleno, rec. de inconstitucionalidad núm. 2527/2022, BOE de 15 de agosto de 2022)