"Dies a quo" para el cómputo del plazo previsto para la suspensión de la ejecución del acto impugnado
Procedimiento administrativo. Actos administrativos. Actos ejecutivos. Suspensión de la ejecución. Registros electrónicos. La cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso, y que constituye la "ratio decidendi" de la sentencia, es la fijación del "dies a quo" para el cómputo del plazo previsto en el artículo 117.3 de la Ley 39/2015. Así es, se trata de determinar cuál es el día inicial del plazo de un mes previsto en el citado artículo 117.3, cuando se refiere a la entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la suspensión.
La presentación del escrito solicitando la suspensión administrativa del acto impugnado tuvo lugar el día 4 de enero de 2019, si bien el escrito llegó al órgano encargado de resolver el día 23 de febrero de 2019. De modo que corresponde determinar si el "dies a quo" se corresponde con una u otra fecha, a los efectos de establecer el transcurso del plazo de un mes sin resolver, toda vez que al paso del tiempo se anuda una significativa consecuencia jurídica: la suspensión de la ejecución del acto administrativo que se impugnaba en vía administrativa.
Ciertamente la impugnación administrativa de cualquier acto no suspende, con carácter general, la ejecución del acto recurrido, no obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. entendiéndose suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto.
La presentación de la solicitud ante la Administración General del Estado, mediante la entrada del documento en el registro electrónico común constituye el "dies a quo". Esa Administración gestiona ese registro y es la competente para resolver sobre la solicitud de suspensión administrativa, aunque se trate de órganos administrativos diferentes, pues la referencia al órgano competente (de la anterior ley 30/1992) ha desaparecido de la norma que contiene el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, y ha sido sustituido por la Administración competente.
La tesis contraria crearía una zona de incertidumbre y confusión lesiva de la seguridad jurídica, ya que la suspensión automática de la ejecución del acto impugnado por el transcurso de un mes desde la solicitud que dispone la ley, se vería truncado si pudiera demorarse la llegada de la solicitud cautelar de un órgano a otro dentro de la misma Administración, atendidos los medios telemáticos de los que se dispone.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 6 de marzo de 2022, recurso 5385/2021)
Prórroga de concesión de terrenos de costa destinados a vivienda de la normativa anterior
Dominio público marítimo-terrestre. Actividades prohibidas. Concesiones administrativas. Prórroga. Edificaciones. Situaciones jurídicas consolidadas. Las concesiones ordinarias de edificaciones con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 en zona de dominio público marítimo-terrestre pueden ser objeto de prórroga excepcional, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013, en relación con el artículo 172.1 y la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de Costas de 2014. El plazo de duración de esa prórroga dependerá del uso: en las concesiones destinadas a vivienda y zonas asociadas, será de hasta un máximo de 75 años.
No cabe confundir, a estos efectos, la solicitud de nuevas concesiones que impliquen usos prohibidos según la Ley 2/2013, con la solicitud de prórroga extraordinaria de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley o, en su caso, a la de la Ley 22/1988. En aquel caso, sí serían de aplicación los artículos 25 (actividad prohibida en zona de servidumbre de protección) y 32 (ocupación del dominio público marítimo-terrestre) de la Ley de Costas, mientras que en éste habría de aplicarse lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013 (Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior.) y en los correspondientes preceptos del Reglamento de Costas de 2014.
La Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.
Aquellas concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988, -ya lo fueran por mutación de titularidades dominicales en concesiones, como compensación por la pérdida de aquellas (DT 1 ª), ya por la transformación de concesiones preexistentes a la propia Ley otorgadas a perpetuidad en concesiones por treinta años (DT 4ª), pueden ser objeto de prórroga aun cuando la ocupación del dominio público marítimo-terrestre amparado por dichas concesiones lo fuere para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ocupación, como singularmente ocurre con las edificaciones destinadas a vivienda.
Las concesiones que nacen de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988 son obligadas en su otorgamiento, por tener una finalidad compensatoria o indemnizatoria por la pérdida de derechos reconocidos que conllevaba la nueva Ley. Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas. Y entre esas razones de interés público se sitúan de forma preeminente las de protección y uso sostenible del litoral.
Sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo segundo de la Ley 2/2013, puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas, la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa.
La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley. Y, la respuesta en este caso, sin embargo, ha de ser negativa. Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales. Voto particular.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 2 de marzo de 2022, recurso 8406/2021)
El Tribunal Constitucional acuerda no estimar justificada la abstención formulada por una magistrada
Tribunal Constitucional. Apreciación por el Pleno como injustificada de la abstención planteada por una magistrada. La solicitud de abstención se plantea en un proceso objetivo y abstracto de control de constitucionalidad de una ley. No es un proceso entre partes en el que se ventilen intereses particulares con los que quepa alinearse, sino en el que se confrontan diversos modos de entender la Constitución y sus mandatos de protección. En esa medida la inclinación de ánimo que justifica la causa de abstención que ha sido invocada no puede ser apreciada, cualquiera que sea la coincidencia de criterio jurídico con los motivos de impugnación que la magistrada haya defendido antes de acceder al cargo jurisdiccional. Al resolver este recurso de inconstitucionalidad, ninguno de los integrantes del colegio de magistrados o magistradas serán jueces de su propia causa, ni cabe temer fundadamente que utilizarán como criterio de juicio para resolverlo otras consideraciones distintas a su entendimiento de la Constitución.
No coincide el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad con el abordado al tratar de cumplir la función consultiva que la magistrada tenía encomendada como vocal del Consejo del Poder Judicial. Ni el fallido informe versó sobre una ley vigente –como ocurre en este recurso– ni existía en aquel momento la pretensión impugnatoria que ahora corresponde al Tribunal Constitucional resolver, por lo que no son coincidentes los objetos sobre los que entonces y ahora ha de pronunciarse la magistrada. La causa decimosexta del art. 219 LOPJ que ha sido invocada exige que en el ejercicio del cargo el juez haya tenido relación con el objeto del litigio y que haya podido formar criterio a favor o en contra de una de las partes en detrimento de la imparcialidad. No apreciamos que este sea el caso, ni que se pueda afirmar un temor fundado, basado en datos objetivos, que permita sospechar que la juez constitucional vaya a poner el ejercicio de su función al servicio del interés particular de una de las partes en las que se formaliza contradictoriamente el debate. En el pronunciamiento emitido en la Comisión de Estudios e Informes y en el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en los trabajos preparatorios de la función consultiva a la que venía obligada, solo expresó un criterio jurídico. Y estos, cuando son abstractos y no hay vinculación con las partes, no inhabilitan para ejercer la jurisdicción constitucional; mucho menos cuando su objeto no es coincidente en todo con la propia impugnación que ante este tribunal se ha de resolver.
Los trabajos preparatorios del informe no vinculante solicitado por el Gobierno de la Nación al Consejo General del Poder Judicial no dieron lugar a la aprobación del dictamen solicitado, por lo que la función consultiva no llegó a ser ejercitada, lo que impidió su traslado al Gobierno, promotor del anteproyecto. El Pleno del Consejo General del Poder Judicial no formalizó su función consultiva por ser desestimadas tanto la propuesta de informe como la enmienda a la totalidad presentadas, al no alcanzar ninguna de las dos la mayoría necesaria para su aprobación.
Por lo expuesto, el Pleno acuerda no estimar justificada la abstención formulada por la magistrada en el recurso de inconstitucionalidad. Votos particulares.
(Auto 28/2023, del Tribunal Constitucional, Pleno, de 7 de febrero de 2023, rec. de inconstitucionalidad núm. 4523/2010, BOE de 13 de marzo de 2023)
Incompatibilidad con la Directiva 2006/123/CE del régimen de monopolios territoriales de los cursos para la recuperación de los puntos de permisos de conducción
Atribución de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de crédito de permisos de conducción mediante contrato de concesión de servicio público.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dejado nítidamente establecido que la regulación española de los cursos para la recuperación de los puntos de permisos de conducción -es decir, su configuración como un servicio público que se ejerce por un único concesionario en cada una de las cinco zonas geográficas en que, a estos efectos, se divide el territorio nacional- no es compatible con el art. 15 de la Directiva 2006/123/CE en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, a saber, la seguridad vial. El tema ha quedado así delimitado: se trata únicamente de dilucidar si la correcta y efectiva prestación de dichos cursos sólo puede ser realizada si hay un único prestador del servicio por zona geográfica; o si, por el contrario, cabría razonablemente pensar en medios menos restrictivos de la libertad de prestación de servicios que permitieran obtener el mismo resultado. Por expresarlo con absoluta claridad, el tema es si el establecimiento de cinco monopolios territoriales es imprescindible para la correcta y efectiva prestación de los cursos para la recuperación de los puntos de permisos de conducción.
Precisamente porque está en juego la seguridad del tráfico vial, es necesario que la Administración tenga la certeza de que los cursos se imparten por personal idóneo y con sujeción a las prescripciones legales y reglamentarias en la materia; que las pruebas a que hayan de someterse los aspirantes a la recuperación de los puntos se realicen de manera rigurosa; que dichos cursos se impartan en lugares no excesivamente lejanos de sus usuarios y, por consiguiente, que todo el territorio nacional tenga acceso al servicio; e incluso, aunque ninguna de las partes haya hecho mucho hincapié en ello, que el coste no resulte excesivo o prohibitivo. Todo esto parece difícilmente cuestionable.
Ahora bien, lo que dista de ser obvio y, desde luego, no ha quedado debidamente justificado es que todas esas exigencias sólo puedan ser satisfechas en régimen de monopolio. No se comprende por qué un régimen de autorización administrativa no serviría para lograr el mismo objetivo. Más aún, no debe olvidarse que, al someter una actividad a autorización administrativa, cabe imponer condiciones: de cobertura territorial, de precios máximos, de cualificación del personal, de controles administrativos, etc. No se ha dado ningún argumento convincente a este respecto, pues se han limitado a sostener que un régimen de monopolio permite satisfacer la finalidad perseguida; no que dicha finalidad no pueda ser lograda por medios menos gravosos.
[Véase: NCJ066490 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera, de 19 de enero de 2023, asunto n.º C-292/21]
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de marzo de 2023, rec. n.º 2561/2019)