La reforma de la Ley Orgánica 2/2006, de educación es conforme a la Constitución
Constitucionalidad de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Ordenación del sistema educativo. Programación de centros; enseñanza concertada; educación especial; educación diferenciada; «ideología de género»; enseñanza de la religión; enseñanza en castellano; actividades complementarias; tramitación parlamentaria de la ley y derecho de enmienda.
El Tribunal Constitucional ha rechazado en dos sentencias los recursos presentados contra la reforma de la Ley Orgánica de Educación (LOE).
Los recurrentes impugnan la «programación de la red de centros», por referir la obligación de ofertar plazas suficientes exclusivamente a las plazas «públicas», con supresión del criterio de la «demanda social» contenido en la redacción anterior del precepto, e incorporando además un mandato a la administración para promover «un incremento progresivo de puestos escolares en la red de centros de titularidad pública», con exclusión de los centros privados concertados. La programación de la enseñanza con el objetivo de garantizar la existencia plazas públicas suficientes es un fin constitucionalmente legítimo. Entra dentro del margen de libre configuración del legislador y de las preferencias políticas expresadas en las leyes aprobadas en las Cortes Generales.
La novedad de la Ley Orgánica 3/2020 no radica en introducir el principio de «inclusión» de alumnos con barreras de aprendizaje derivadas de una discapacidad, ya contenido en la redacción original de la LOE, sino en especificar, por una parte, que solamente «alumnos y alumnas que requieran una atención muy especializada» sean escolarizados en los «centros de educación especial» con «apoyo» público, y en precisar, por otra, que las administraciones educativas, al resolver las discrepancias que puedan surgir en la escolarización de este alumnado, lo harán «siempre teniendo en cuenta el interés superior del menor y la voluntad de las familias que muestren su preferencia por el régimen más inclusivo». Estas son las normas que se impugnan por entender que imponen la escolarización de alumnos con discapacidad en centros ordinarios contra la voluntad de sus familias, lo que vulneraría el derecho a la educación de estos alumnos en condiciones adecuadas y el derecho de sus familias a optar por centros de educación especial sostenidos con fondos públicos. El legislador puede optar por mantener un doble sistema de educación general y especial, lo que no es contrario a la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad; puede también reforzar la educación especial para escolarizar a los alumnos con discapacidad prohibiendo su denegación por consideraciones exclusivamente financieras y considerando la educación especial como la línea excepcional, lo cual es plenamente coherente con los objetivos de la Convención y de la Constitución misma, pero ello no debe impedir valorar las circunstancias del caso concreto y dar «la respuesta más adecuada a las necesidades específicas de cada alumno o alumna», como dice la disposición adicional cuarta, primera frase, de la Ley Orgánica 3/2020.
El pluralismo del modelo educativo que se deriva del art. 27 CE, que es, a su vez, una manifestación del pluralismo político que garantiza el art. 1.1 CE, deja un amplio margen de libertad al legislador para que pueda configurar un modelo educativo en el que quepan opciones pedagógicas de muy diversa índole con la única exigencia de que no sean contrarias a los derechos constitucionalmente consagrados. La diferencia de trato que establece el apartado primero de la disposición adicional vigesimoquinta de la LOE entre los centros educativos que separen al alumnado por razón de su género, a efectos de poder ser financiados total o parcialmente con fondos públicos, responde a una concepción ideológica del sistema educativo que, no solo no puede ser tachada de arbitraria, sino que, además, está inspirada en valores constitucionales. Tampoco puede apreciarse que tal previsión vulnere ninguno de los derechos educativos que consagra el art. 27 CE. Por todo ello, la decisión del legislador de otorgar ayudas públicas únicamente a los centros educativos que no separen al alumnado por su género es una opción constitucional legítima.
Los términos imperativos de la disposición impugnada (la enseñanza de la religión católica «se ajustará» a los términos del Acuerdo y «se incluirá [...] como área o materia en los niveles educativos que corresponda») y la fuerza normativa del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre las «condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales» garantizada por la jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal Supremo, colman las garantías derivadas de los arts. 16.3 y 27.3 de la Constitución, a saber, respeto a las convicciones religiosas de los padres de los alumnos y garantía de formación religiosa voluntaria en centros públicos. Si en el desarrollo reglamentario de la citada disposición adicional, o en su aplicación a casos concretos, no se respetara lo en ella preceptuado acerca del carácter voluntario de la formación religiosa, de la inclusión obligatoria de la religión católica como «área o materia en los niveles educativos que corresponda», o el trato equiparable con las demás disciplinas fundamentales que impone el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede, el ordenamiento dispone de los medios adecuados para remediarlo. Pero no puede hacerse preventivamente en este recurso de inconstitucionalidad.
La «igualdad de género» se menciona en el art. 19.2 como principio pedagógico, y en los arts. 24.5, 25.6 e indirectamente en el art. 33 c) como objetivo a desarrollar en las diferentes etapas educativas; no, por tanto, como área o «materia» objeto de evaluación. No existe, por tanto, en la ley un precepto que imponga la evaluación y adhesión ideológica al mismo por parte del alumno, como denuncian los recurrentes. En todo caso, si tal principio fuera objeto de ocasional debate o transmisión, ello no supondría una vulneración del art. 27.3 CE. La igualdad en general y la igualdad de género en particular es un principio que contiene un juicio de valor, pero la educación no excluye la transmisión de valores, siempre que sean acordes con la Constitución, como es el caso.
La ley reconoce el «derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios». Como tal derecho, sus titulares pueden instar su ejercicio de los tribunales de acuerdo con el art. 24.1 de la Constitución. Corresponde, además, de acuerdo con el art. 150.1 d) LOE, a la administración del Estado garantizar su cumplimiento. Si la administración autonómica no respetara ese derecho, y la administración del Estado tampoco cumpliera con su deber, punto de partida de los recurrentes, la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa ofrece a los interesados remedios procesales adecuados, pero ese supuesto incumplimiento no puede servir de base para la anulación de una ley por insuficiencia normativa. Teniendo en cuenta que según doctrina constitucional, de los arts. 3 y 27 CE no deriva el derecho a recibir las enseñanzas solamente en una lengua, sino el derecho a que tanto el castellano como las cooficiales sean vehiculares en la enseñanza, la disposición recurrida garantiza el derecho constitucional citado. Ninguna tacha cabe hacer a la LOMLOE por referirse indistintamente como «propia» o «cooficial» a la lengua que, junto con el castellano, es cooficial en la comunidad autónoma de que se trate. La preferencia que expresan los recurrentes por que también se llame «lengua propia» al castellano no es un argumento para sostener la inconstitucionalidad de la opción del legislador, ni siquiera desde la perspectiva de mejor recurso legislativo. El juicio de constitucionalidad no es un juicio de técnica legislativa.
La Ley Orgánica 3/2020 no se separa del sistema seguido por sus predecesoras, salvo en una cuestión de grado, ya que el nuevo art. 6.3 continúa reservando al Estado, a través del Gobierno de la Nación, la fijación de «los aspectos básicos del currículo, que constituyen las enseñanzas mínimas». No es función de este tribunal deducir del art. 149.1.30 de la Constitución una única ordenación básica posible u óptima del sistema educativo. El mismo margen de apreciación que hemos reconocido a las Cortes Generales, que mediante su elección y renovación democráticas «representan al pueblo español», para organizar la educación desde un punto de vista sustantivo, han de tenerlo también desde un punto de vista competencial, para fijar unas u otras bases y dejar mayor o menor margen a las comunidades autónomas. La consulta previa a las comunidades autónomas no convierte la decisión del Gobierno de la Nación regulada en el art. 6.3 en una decisión «conjunta» con aquellas.
La demanda parte de una interpretación incorrecta del precepto impugnado, que no impone en todo caso la gratuidad de las actividades complementarias. Así se colige tanto de su tenor literal como de una interpretación sistemática con otros preceptos relacionados: la actual redacción de la ley pone de manifiesto a las claras que puede haber actividades complementarias de pago.
La participación de los municipios, como principales propietarios de suelo público, en la construcción de nuevos centros docentes es una vía más de cooperación en una materia en la que se entrelazan las competencias estatales, autonómicas y locales, como es la materia educativa. No es preciso insistir en que nuestro sistema constitucional de distribución territorial del poder se apoya en el principio de cooperación entre administraciones públicas, como viene reiterando la doctrina constitucional. Las distintas leyes educativas (la LODE/1985, la LOGSE/1990 y la LOE/2006) no han hecho sino reflejar lo que la Ley reguladora de las bases de régimen local reconoce desde 1985 como una competencia propia de los municipios: la cooperación con las administraciones educativas en la construcción de nuevos centros docentes. Lejos de vulnerar la autonomía local, dicha responsabilidad municipal es una forma de ejercerla. Por tanto, no se infringen los arts. 137 y 140 CE.
Votos particulares.
(Sentencia del Tribunal Constitucional 34/2023, de 18 de abril de 2023, Pleno, Rec. de inconstitucionalidad núm. 1760/2021, BOE de 22 de mayo de 2023)
(Sentencia del Tribunal Constitucional 49/2023, de 10 de mayo de 2023, Pleno, Rec. de inconstitucionalidad núm. 1828/2021, BOE de 12 de junio de 2023)
Derecho a la participación política. Retirada de palabras del Diario de Sesiones del Congreso
Retirada por la presidenta del Congreso de determinadas palabras del Diario de Sesiones. Derecho fundamental a la participación política. La pretensión deducida en este recurso no puede sustentarse, ni principal ni complementariamente, en las libertades de expresión e información. La invocación por un representante de la libertad de expresión ha de reconducirse al ámbito del ejercicio de las funciones parlamentarias sin perturbaciones ilegítimas tutelado por el art. 23.2 CE, pues es en este último contexto en el que tiene lugar la limitación de la libertad de expresión. Objeto del enjuiciamiento ha de ser solo, en suma, la determinación de si la libertad de palabra de la demandante (art. 23.2 CE) resultó o no ilegítimamente constreñida o perturbada por el acto de la Presidencia objeto del recurso.
La potestad que el artículo 104.3 RCD confiere a la Presidencia de la Cámara es de carácter discrecional, en el sentido estricto de que no es en absoluto concebible, para su ejercicio, una sola solución correcta en Derecho, que habría de depender de una también impracticable definición unívoca de lo que, en cada caso, mereciera calificarse de «decoroso» o lo contrario. Los presidentes de la Cámara cuentan en este extremo, por tanto, con una genuina prerrogativa de apreciación, prerrogativa que, con todo, no queda libre de límites jurídico-constitucionales, por más que no le corresponda a esta jurisdicción, al hacerlos valer, superponer su criterio, sin más, al que hubiera llevado a adoptar una decisión como la que se impugna ahora. El Tribunal ha de limitarse a examinar si la resolución impugnada aparece, prima facie, como ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria conferida a la Presidencia, fueran o no concebibles otras opciones igualmente aceptables y menos gravosas para quien demanda.
Ni la libertad de palabra de la actora ni su facultad de participar en el control del Gobierno sufrieron mengua alguna. La Presidencia aplicó de un modo que no puede censurarse como arbitrario o irrazonable la norma que, en preservación del «decoro», la Cámara se había impuesto a sí misma.
(Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2023, de 17 de abril de 2023, Sala Segunda, rec. de amparo núm. 4194/2020, BOE de 22 de mayo de 2023)
Incumplimiento de requisitos formales en la concesión de subvenciones y el principio de proporcionalidad
Subvenciones. Requisitos formales. Incumplimiento del plazo para inscribir la concesión de la subvención en el Registro Mercantil. Principio de proporcionalidad. El artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, es un precepto dedicado a las causas que dan lugar a la restitución de una ayuda recibida y se refiere a los casos en que el cumplimiento se aproxime de modo significativo al compromiso total asumido, pero en este caso, no se mide el grado de cumplimiento por la beneficiaria de todas aquellas exigencias que dan lugar a la consolidación del derecho a la ayuda, sino de una de naturaleza formal a su cargo, establecida al inicio del proceso de concesión, la presentación en un registro público de su aceptación de la ayuda recibida, y cuyo incumplimiento aboca a que la concesión de la ayuda quede sin efecto.
Puede resultar excesiva la consecuencia aparejada al incumplimiento de la misma, pero debe recordarse que se trata de la obtención de caudales públicos en provecho del beneficiario, que por limitados y escasos le imponen el cumplimiento de rigurosas obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
Es cierto que cabe diferenciar, entre aquellos supuestos en que exista un retraso de varios meses y el suyo, que rebasó dos días el tope establecido de un mes, pero lo verdaderamente importante no es el tiempo transcurrido desde ese momento sino que, no puede considerarse una obligación desmedida o que comporte una especial dificultad, pues el plazo de un mes es razonable y permite el cumplimiento de la obligación mediante el empleo de la diligencia mínima exigible al beneficiario de caudales públicos.
Como interés casacional se determina que el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones resulta también de aplicación a aquellos casos que no implican un reintegro de cantidades ya percibidas en concepto de subvención, sino un decaimiento o pérdida del derecho por referirse el incumplimiento a obligaciones formales y la aplicación del principio de proporcionalidad puede hacerse pender del mayor o menor periodo temporal de la superación del plazo legal establecido.
En el campo de las ayudas públicas, esta Sala ha sostenido que sí es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Pero en este caso, el incumplimiento de un plazo para proceder a una inscripción en el registro mercantil no es modulable o graduable, ni puede afirmarse que el retraso de unos pocos días es menos relevante que cuando el incumplimiento se demora por un plazo más amplio. El plazo se cumple o no se cumple, sin posibilidad de graduación. Lo relevante no es si ha excedido mucho o poco del plazo legal sino si la obligación impuesta era de difícil cumplimiento en el plazo marcado o si no se cumplió el plazo por causas ajenas a la voluntad del beneficiario e imputables a la Administración, en este caso debe de reintegrar el importe de la subvención o no concederse.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 8 de mayo de 2023, recurso 6094/2021)
Ejecución y pago de contratos administrativos e incumplimiento de la Administración
Contratos administrativos. Ejecución del contrato. Pago del precio. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas.Conforme al artículo 199.4 de la Ley de Contratos del sector público, la Administración tiene la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra y si se demorase, deberá abonar al contratista, intereses e indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.
La presente controversia se centra, en torno a la interpretación de ese artículo, señalándose que ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma. Procede, por tanto, estimar el recurso de casación anulando la sentencia impugnada y condenando a la Administración demandada a pagar las cantidades derivadas del cálculo de los intereses establecidos de conformidad a lo dispuesto en la Ley 3/2004, sobre las sumas reclamadas en la demanda de instancia más los gastos en que ha incurrido por el impago en tiempo del precio de los servicios prestados, más los intereses de esta cantidad desde la fecha de la reclamación judicial.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 11 de abril de 2023, recurso 229/2021)