Límites al derecho de reunión. Protección de la salud pública
Derecho de reunión. Prohibición de manifestación convocada vigente el estado de alarma. Protección de la salud pública. Los bienes jurídicos implicados en una crisis sanitaria, como es el caso de la protección de la salud pública y del derecho a la vida, constituyen bienes de relevancia constitucional que pueden, llegado el caso, justificar que la autoridad gubernativa disponga la limitación del ejercicio del derecho de reunión en un determinado supuesto. Para que la restricción del derecho de reunión sea constitucionalmente legítima, ha de existir proporcionalidad en la limitación del derecho. Adicionalmente, la autoridad gubernativa debe exteriorizar razones fundadas que hagan imprescindible la prohibición de la reunión o la modificación de sus circunstancias en el caso concreto. Esta exigencia se concreta en la necesaria motivación reforzada y específica de la resolución, dirigida a explicar las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el art. 21.2 CE, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución.
El deber de comunicación no constituye una solicitud de autorización, ya que el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, sino una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros. La función de la comunicación previa tiene la finalidad de colocar a la autoridad en posición de conciliar el legítimo ejercicio del derecho de reunión con la garantía de otros derechos y bienes jurídicos también merecedores de tutela; de modo que aquella pueda, al efecto de evitar perjuicios para estos otros bienes o derechos, introducir modificaciones en la manera prevista de ejercitar el derecho de reunión o incluso adoptar o imponer medidas preventivas necesarias, procediendo la prohibición de la reunión solo como último recurso, debiendo la autoridad justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental. Además, en la comunicación previa, se plasman los deberes de los organizadores de la manifestación: deberá contener las medidas de seguridad previstas por los organizadores o que se soliciten de la autoridad gubernativa.
La prohibición examinada en este recurso de amparo tiene presentes los conocimientos científicos que entonces se tenían y las circunstancias concretas en que el promotor pretendía celebrar la manifestación. En especial, la indeterminación de la cantidad de asistentes, posible conexión con otros transeúntes y la irresolución de algunos aspectos centrales del dispositivo de seguridad sanitaria que incumbían al promotor. En atención a tales consideraciones la resolución concluyó, de manera lógica y razonable, que se generarían situaciones de peligro de contagio para las personas, tanto para los participantes como para los transeúntes y otros grupos con los que unos y otros lleguen a entablar relación en los días inmediatamente siguientes. Estas circunstancias no solo afectaban al derecho a la salud individual y pública, sino también al derecho a la vida (art. 15 CE), ya que se trataba de una situación pandémica que ponía en concreto peligro -riesgo real y no solo potencial- la vida de las personas contagiadas. Circunstancias todas estas que también fueron tenidas en cuenta por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla al desestimar el recurso contencioso-administrativo del aquí demandante contra la resolución administrativa que examinamos en amparo constitucional.
En definitiva, la prohibición gubernativa de esta manifestación es respetuosa con la configuración constitucional del derecho de reunión del art. 21 CE; pues responde a razones fundadas, convincentes e imperativas que justifican la restricción del citado derecho en aras de la necesaria protección de la salud pública, bien jurídico de relevancia constitucional que está vinculado con el art. 10.l CE y expresamente recogido en el art. 11.2 CEDH.
Voto particular.
(Sentencia 61/2023, del Tribunal Constitucional, Pleno, de 24 de mayo de 2023, rec. de amparo núm. 2106/2020, BOE de 24 de junio de 2023)
La legislación urbanística valenciana sobre distancia entre depósitos de combustible y el suelo urbano no se aplica a puertos de titularidad estatal
Competencias estatales en materia de puertos de interés general. Competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Inconstitucionalidad de la distancia entre depósitos de combustible y el suelo urbano referida a puertos de titularidad estatal. La controversia competencial planteada hace necesario que el Tribunal se pronuncie sobre si la previsión contenida en el art. 7.6 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, en la redacción dada por el art. 173 de la Ley 7/2021, en la medida en que se aplica de forma indiferenciada tanto a los puertos de titularidad estatal como a los que son de titularidad autonómica, interfiere o no en el ejercicio de la exclusiva competencia estatal para fijar, de acuerdo con lo previsto por el art. 69 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado, el contenido del principal instrumento de ordenación portuaria -la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios (DEUP)-, vulnerando, con ello, la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos de interés general.
La articulación de la competencia estatal en materia portuaria con la competencia autonómica de ordenación del territorio y urbanismo es compleja, especialmente en aquellos casos en los que los intereses en juego son tan contradictorios que las técnicas de cooperación resultan insatisfactorias para conciliarlos. Es por ello, que, en último caso, se aplica el criterio del interés prevalente, lo que no exime al titular de la competencia prevalente del deber de ser respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias. La noción de «interés general» opera como criterio para delimitar el ámbito competencial estatal en materia portuaria. Criterio que a su vez se conecta con el principio de unidad de gestión de los puertos de interés general, principio que también se ajusta al modelo diseñado por la Constitución. Igualmente justifica la incidencia del Estado en el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y urbanismo. Y, por último, permite solucionar el conflicto de intereses como criterio de prevalencia. No obstante, esta prevalencia del interés general solamente operará cuando la competencia sea ejercida de manera legítima.
El examen de la regulación de la DEUP en el texto refundido de la Ley de puertos del Estado permite concluir que compete exclusivamente al Estado, a través de este instrumento de planificación sectorial, determinar el cómo y el dónde de los usos y actividades portuarias que se van a desarrollar en la zona de servicio de los puertos de interés general. Siendo esto así, es evidente que, en este caso, el precepto impugnado prevé una intervención autonómica singularmente intensa que interfiere en el ejercicio de la competencia estatal, y lo hace de tal modo que las técnicas de cooperación y coordinación previstas por el legislador estatal, a los efectos de conciliar los contradictorios intereses en juego, no es que resulten insatisfactorias, en el concreto supuesto de hecho que el precepto impugnado regula, sino que devienen en irrelevantes por la propia naturaleza de la intervención autonómica.
Por las razones expuestas, el Tribunal considera que el art. 7.6 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, en la redacción dada por el art. 173 de la Ley 7/2021, regula, en realidad, la intervención autonómica en una decisión estatal -la elaboración y aprobación de la DEUP-, y lo hace con tal intensidad que implica la prevalencia del criterio autonómico de un modo que ha de reputarse contrario al orden constitucional de distribución de competencias, lo que lleva a estimar el recurso de inconstitucionalidad. No obstante, dicha estimación ha de ser parcial, dado que el precepto puede ser también aplicable a puertos de titularidad autonómica. Es, por ello, que el precepto impugnado no ha de declararse nulo sino inconstitucional y, por tanto, inaplicable, en cuanto a los puertos de titularidad estatal.
(Sentencia 63/2023, del Tribunal Constitucional, Pleno, de 24 de mayo de 2023, rec. de inconstitucionalidad núm. 6440/2022, BOE de 24 de junio de 2023)
Sucesión responsabilidad sancionadora entre personas jurídicas
Procedimiento sancionador. Sanciones administrativas a personas jurídicas. Entidades de crédito. Sucesión responsabilidad sancionadora. La jurisprudencia de este Tribunal ha admitido con carácter general la sucesión entre personas jurídicas de la responsabilidad por infracciones cometidas por una de ellas.
No cabe duda que la nota de la continuidad económica está presente en la fusión por absorción de los dos bancos, que supuso la extinción del primero, y que determinó asimismo, la transmisión en bloque de sus patrimonios activo y pasivo de la sociedad absorbida a la sociedad absorbente, de forma que el Banco absorbente adquirió la totalidad del patrimonio activo y pasivo de Banco absorbido y se convirtió en su sucesor universal, continuando su actividad económica y empresarial en su integridad. La sucesión en la responsabilidad entre personas jurídicas al tiempo de imponer una sanción opera cuando, como consecuencia de un previo proceso de transformación o de fusión, la persona jurídica que cometió la infracción desaparece y su actividad económica se continúa por la sociedad resultante de ese proceso.
Tras el proceso de fusión por absorción, no conllevan la extinción de la responsabilidad por infracciones administrativas, al estar presentes en dichas operaciones las notas de permanencia de la entidad y continuidad en la actividad económica y carece de trascendencia que la reestructuración no se haya decidido por los particulares, sino que se haya impuesto por una norma legal. Ya el Tribunal de justicia de la Unión Europea declaró que una fusión por absorción "supone la transmisión a la sociedad absorbente, de la obligación de pagar una multa impuesta mediante resolución firme posterior a dicha fusión por infracciones del Derecho del trabajo cometidas por la sociedad absorbida antes de la citada fusión” y que el Banco absorbente cambiase al consejo de administración no impide la transmisión de la responsabilidad por las infracciones cometidas por el anterior equipo directivo. Los cambios jurídicos y organizativos no implican necesariamente el nacimiento de una forma jurídica exenta de responsabilidad. Aunque se tratase de infracciones que afectan a la esfera organizativa de la entidad son imputables a la entidad bancaria en su conjunto y son susceptibles de transmisión a las entidades que las sucedan.
Es irrelevante el hecho de que la actuación de la entidad absorbente resulte ajena a la actuación que generó la responsabilidad, pues ello la transmisión de responsabilidad no opera por ser el autor de la conducta sancionada sino por el ser el sucesor y continuador de la sociedad que la adoptó.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 25 de abril de 2022, recurso 1297/2022)
El Pleno de un Ayuntamiento puede aprobar declaraciones de reprobación de sus concejales
Administración Local. Municipios. Competencias del pleno. Reprobación de concejales. El gobierno y la administración municipal corresponde al Pleno como órgano de carácter electivo, integrado por los concejales y presidido por el alcalde, como establece la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), y que, entre sus competencias, tiene la potestad de control sobre todos los órganos municipales. El ejercicio de esta función de control y fiscalización, cuyo exponente máximo es la moción de censura, se integra también por aquellas funciones que tengan ese objeto y finalidad, “siempre que concurran razones de interés general, que en este caso se concretan en alcanzar la debida corrección en las relaciones que impone la vida política municipal, prestigiando esa noble función al servicio a todos los ciudadanos.
Por tanto, el Pleno de un Ayuntamiento, en el ejercicio de su función de control y fiscalización, tiene competencia para aprobar declaraciones de reprobación de alguno de sus concejales, siempre que se refieran a cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad. En este caso se produce la reprobación, por haber faltado el respeto a los representantes públicos elegidos democráticamente mediante insultos y agresivas descalificaciones.
La declaración municipal de reprobación de concejales tiene un carácter netamente político, carente de efectos jurídicos, pues se agota en la propia expresión de reprobación. Mediante la misma se manifiesta una posición de censura política sobre determinadas actitudes, que no acarrea consecuencias de carácter jurídico ni dentro ni fuera de la esfera municipal.
Este tipo de declaraciones, “que evidencian la desaprobación del Pleno sobre determinados comportamientos, deberían contribuir a dejar los insultos al margen del debate político municipal y en este caso “no se ha justificado que la finalidad de la reprobación resulte ajena o contraria a los intereses generales, ex artículo 103.1 de la CE, pues lo que pretende, a tenor de la propia exposición de la propuesta de reprobación, es que las actitudes violentas y las agresiones verbales deben quedar desterradas de la esfera pública. La reprobación, expresa, en términos políticos, un rechazo con las conductas de determinados representantes públicos municipales, pero tal declaración es absolutamente ajena al ámbito del Derecho Administrativo sancionador.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 26 de junio de 2022, recurso 6327/2021)