(Con ocasión del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local)

José Antonio Panizo Robles
Técnico de la Administración Civil del Estado

Introducción

Aunque el ordenamiento de la Seguridad Social prevé una determinada edad, a partir de la cual se accede ordinariamente a la pensión de jubilación¹, acreditando los requisitos a que se supedita la misma, sin embargo se contemplan determinadas medidas para acceder a la protección a una edad inferior, unas de carácter transitorio² y otras de vigencia permanente, diferenciado a su vez, dentro de estas últimas, aquellas cuya aplicación implica una reducción de la cuantía de la pensión, que compense al sistema de la Seguridad Social el adelanto en el pago de la prestación, así como la eventual pérdida de las cotizaciones sociales³, de otras en las que la anticipación del acceso a la jubilación no supone merma alguna en la cuantía de la pensión, debido a que el adelanto en el acceso a la pensión encuentra su justificación en la realización de unos trabajos en los que, en razón de su peculiares características de penosidad, peligrosidad, toxicidad o insalubridad, se estima que una persona no puede, en condiciones normales, mantenerse en activo hasta el cumplimiento de la edad ordinaria de la jubilación.

La regulación de esta última modalidad de acceso anticipado a la jubilación encontró una importante modificación a partir de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social⁴, mediante la que se transitó desde una regulación difusa, en la que la legislación de Seguridad Social difería a disposición reglamentaria el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación para un colectivo determinado, a otra en la que la ampliación de tales coeficientes requiere de todo un procedimiento administrativo y reglado, en el que ha de quedar demostrado, de manera expresa, la existencia de índices importantes de peligrosidad, toxicidad, penosidad o insalubridad en un colectivo determinado, que hace necesario el traslado de puesto de trabajo de quienes realizan los concretos trabajos y, de no ser ello posible, el anticipo a la jubilación, si bien, y como compensación a los mayores gastos para la Seguridad Social, todas las personas pertenecientes al colectivo beneficiario de la reducción de la edad de jubilación vienen obligadas, ellos mimos y las empresas para las que presten sus servicios, a efectuar un recargo de cotización.

El último colectivo para el que se ha establecido una reducción de la edad de jubilación, en razón de la penosidad y la peligrosidad de la actividad, ha sido el de los policías locales, en función de las previsiones del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local, cuyo contenido es objeto de análisis en el presente trabajo.

1. El anticipo de la edad de jubilación en razón de la realización de trabajos penosos, peligrosos, tóxicos e insalubres

1.1. La regulación previa a la Ley 40/2007

Desde la implantación del sistema de la Seguridad Social, el ordenamiento de la misma⁵ preveía la reducción de la edad de jubilación, sin que el acceso anticipado tuviese incidencia en la cuantía de la pensión, cuando se tratase de actividades desarrolladas con especiales índices de peligrosidad, penosidad, toxicidad o insalubridad, autorizando, en tales supuestos, para que el Gobierno proceda a la reducción de la edad de jubilación, mediante real decreto.

La reducción de la edad podía llevarse a cabo de dos formas: bien fijando una edad inferior a la establecida con carácter general, bien mediante la aplicación de unos coeficientes reductores de la edad, de cuantía variable y que minoran la edad en función del tiempo desarrollado en la actividad objeto de reducción. En cualquiera de los dos supuestos, el tiempo en que se reduce la edad de jubilación se considera cotizado a efectos del cálculo del importe de la pensión.

1. Son ejemplos de la fijación de edades inferiores en el acceso a la pensión los supuestos de artistas (cantantes, trapecistas o bailarines) o de los profesionales taurinos. En estos casos, la edad de jubilación se adelanta, según los casos, a los 55 o a los 60 años⁶.
2. A su vez, se habían establecido coeficientes reductores de la edad de jubilación en el Régimen Especial de la Minería del Carbón (con oscilaciones entre el 0,05 y el 0,50%, según las categorías)⁷; en la minería no energética (con coeficientes el 0,10 y el 0,50)⁸; en las actividades marítimo-pesqueras (con coeficientes que se sitúan entre el 0,10 y el 0,50)⁹; determinadas categorías de trabajadores ferroviarios (coeficientes del 0,10 y 0,15)¹⁰; trabajadores de trabajos aéreos (coeficientes del 0,30 y 0,40)¹¹ y en favor de los trabajadores discapacitados (con coeficientes del 0,25 y el 0,50)¹².

1.2. La modificación en la regulación de la jubilación anticipada, sin consecuencias en la cuantía de la pensión: la Ley 40/2007, de 4 de diciembre

El Acuerdo de medidas en materia de Seguridad Social, suscrito entre el Gobierno y los interlocutores sociales, en 13 de julio de 2006, modificó la regulación respecto del establecimiento de edades de acceso a la jubilación, inferiores a la edad ordinaria, en razón de la realización de trabajos penosos, peligrosos, tóxicos e insalubres, no tanto para negar esta posibilidad, cuanto para ordenar la forma en que se podía hacer uso de las previsiones contenidas en el entonces artículo 161.2 del TRLGSS/1994, estableciendo previamente vías alternativas de traslado de puesto de trabajo y, de no ser posible, mediante el anticipo a la jubilación, si bien situando el equilibrio económico del sistema como uno de los parámetros a  tener en cuenta a la hora de establecer tales coeficientes¹³.

Conforme a tales principios, que son llevados al ordenamiento jurídico de la Seguridad Social a través de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, y del entonces artículo 161 bis del TRLGSS/94:

1. Se prevé la posibilidad de que la edad mínima de jubilación (entonces de 65 años) pueda ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales (hoy Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social) en los grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y, acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca, reducción de la edad que también puede alcanzar a las personas con discapacidad, en un grado igual o superior al 65 %, en los términos contenidos en el correspondiente real decreto, acordado a propuesta del ministerio señalado, o también en un grado de discapacidad igual o superior al 45 %, siempre que, en este último supuesto, se trate de discapacidades reglamentariamente determinadas en los que concurran evidencias que determinan de forma generalizada y apreciable una reducción de la esperanza de vida de esas personas¹⁴.
2. La aplicación de los coeficientes reductores de la edad de jubilación tienen varias limitaciones, respecto de la regulación anterior, ya que:
   • Si en la regulación anterior no existía límite alguno en la aplicación de los coeficientes reductores de la edad de jubilación¹⁵, se establece de forma expresa que la aplicación de los correspondientes coeficientes reductores de la edad en ningún caso puede dar lugar a que el interesado pueda acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior a la de 52 años¹⁶ (como recoge actualmente el art. 206 TRLGSS).
   • De igual modo, los coeficientes reductores de la edad de jubilación no van a ser tenidos en cuenta, en ningún caso, a efectos de acreditar la exigida para acceder a la jubilación parcial o a cualquier otra modalidad de jubilación anticipada.
3. Frente a la indeterminación normativa anterior, que dejaba sin concretar el modo de llevar a cabo la reducción de la edad de jubilación (más allá de los aspectos formales, consistentes en que la misma habría de producirse a través de una disposición con rango de real decreto) la Ley 40/2007 previó el establecimiento de un procedimiento específico, al que habrá de ajustarse la reducción indicada, a cuyo fin la disposición adicional segunda de la Ley 40/2007 incorporó en el TRLGSS/94 una nueva disposición adicional, a cuyo fin:
   • Para la aplicación de la reducción de la edad de jubilación ha de establecerse, en las correspondientes disposiciones reglamentarias, un procedimiento general.
   • En dicho procedimiento se ha de contener la obligación de la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral que genera en los trabajadores y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad, de modo que quede suficientemente constatado que concurren las exigencias previstas actualmente en el artículo 206 del TRLGSS.
   • Se opta por la búsqueda de fórmulas alternativas de cese en la actividad, ya que la aplicación de nuevos coeficientes reductores de la edad de jubilación ha de ser en todo caso sustitutiva de la modificación de las condiciones de trabajo, que ha de ser la vía ordinaria de resolución de estas situaciones. Es decir, se aboga por el establecimiento de fórmulas como la segunda actividad o el traslado a actividades menos peligrosas, antes de que pueda acordarse la reducción de la edad de jubilación.
   • Por último, en caso de que se opte por la reducción de la edad de jubilación, por no ser posible las fórmulas alternativas en el cese en las actividades penosas, peligrosas o tóxicas, la medida que establezca la reducción de la edad ha de ir acompañada de los ajustes necesarios en la cotización del colectivo beneficiario de la anticipación en el acceso a la jubilación, de modo que se mantenga el equilibrio económico y financiero del sistema.

El procedimiento en orden a la asignación de los coeficientes reductores de la edad de jubilación señalado anteriormente se reguló en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre.

1.3. La reducción de la edad de jubilación por trabajos penosos, peligrosos, tóxicos e insalubres tras la entrada en vigor de la Ley 40/2007

1. Tras la entrada en vigor de la Ley 40/2007 y, con independencia del caso de los policías al servicio de las entidades que integran la Administración local, tres han sido los colectivos a quienes se ha aplicado el beneficio de la reducción de la edad de jubilación: en dos supuestos (bomberos al servicio de administraciones y organismo públicos y miembros de la Ertzaintza), en razón de la realización de trabajos penosos y/o peligrosos; en el tercero, en favor de las personas con discapacidad en un grado igual o superior al 45 %¹⁷.
   Respecto de los bomberos al servicio de administraciones y organismo públicos¹⁸, el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, estableció el coeficiente reductor de la edad de jubilación, en razón de la realización de trabajos penosos, tóxicos y peligrosos, a favor de este colectivo, de modo que la edad ordinaria de jubilación exigida para el acceso a la pensión de jubilación se reduce en un período equivalente al que resulte de aplicar a los años completos efectivamente trabajados como bombero el coeficiente reductor del 0,20, sin que la edad resultante pueda ser inferior a los 60 años o a la de 59 años, en los supuestos en que se acrediten 35 o más años de cotización.
   Como contrapartida a los mayores gastos ocasionados por el adelanto de la edad de jubilación, el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación habrá de llevar consigo los ajustes necesarios en la cotización del colectivo beneficiado por la aplicación de aquellos, en orden a garantizar el equilibrio económico del sistema de la Seguridad Social, de modo que, tanto los bomberos como las Administraciones y organismos para los que prestan servicios, han de efectuar una cotización adicional, que se va fijando cada ejercicio económico en la correspondiente ley de presupuestos generales del estado.¹⁹
2. Por lo que respecta a los miembros de la Policía Foral vasca o Ertzaintza, la disposición final tercera. Trece de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, mediante la incorporación en la LGSS/94 de una disposición adicional, la cuadragésima séptima (en la actualidad disp. adic. vigésima TRLGSS) posibilitó el acceso anticipado a la pensión de jubilación a los miembros del Cuerpo de la Ertzaintza, reduciendo la edad de acceso ordinario a la jubilación en un periodo equivalente al que resultase de aplicar el coeficiente reductor del 0,20 a los años completos de desempeño de la actividad policial en el citado cuerpo o como integrantes de los colectivos policiales que quedaron incluidos en el mismo²⁰.
   No obstante, la aplicación de la reducción de la edad de jubilación no puede dar lugar al acceso a la pensión con una edad inferior a los 60 años, o a los 59 años, cuando se acreditasen 35 años cotización (sin tener en cuenta la parte proporcional por pagas extraordinarias) correspondientes a la prestación de servicios en la Ertzaintza, o en los colectivos policiales que quedaron incluidos el mismo.
   También en este supuesto, y en orden a compensar a la Seguridad Social de los costes económicos ocasionados por la anticipación en el acceso a la pensión de jubilación de los ertzaintzas, todo el colectivo queda sujeto a una cotización adicional sobre la base de cotización por contingencias comunes, tanto para la empresa como para el trabajador, aplicando el tipo de cotización que establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017²¹.
3. Por último, el ordenamiento de la Seguridad Social (en la actualidad, art. 206.2 TRLGSS) prevé la reducción de la edad de jubilación en favor de los trabajadores con discapacidad, en un grado igual o superior al 45 %, siempre que se trate de discapacidades reglamentariamente determinadas respecto de las que existan evidencias de que determinan de forma generalizada y apreciable una reducción de la esperanza de vida.
   En aplicación de las previsiones legales, el Real Decreto 1851/2009, de 4 de diciembre, estableció las condiciones en orden a la jubilación anticipada de los trabajadores con discapacidad integrados en cualquier régimen de Seguridad Social, siempre que, a lo largo de su vida laboral, acrediten haber trabajado un tiempo efectivo equivalente, al menos, al período mínimo de cotización que se exige para poder acceder a la pensión de jubilación, (es decir, 15 años) y estén afectadas por alguna de las discapacidades contenidas en el mismo, y que hayan determinado durante todo ese tiempo un grado de discapacidad igual o superior al 45 %.
   Acreditándose tales requisitos, el acceso a la pensión de jubilación procede a los 56 años, sin que para este colectivo se prevea cotización adicional alguna que compense a la Seguridad Social los costes del anticipo del pago de la pensión.

1.4. La jubilación anticipada, en razón de trabajos penosos, peligrosos, tóxicos e insalubres, en la Ley 27/2011²²

Aunque la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización de la Seguridad Social, bajo la rúbrica de «actualización de los coeficientes reductores de la edad de jubilación» procede a efectuar una aparente nueva regulación en la materia, sin embargo la nueva regulación es una reiteración de la regulación precedente, con respecto a la cual solamente se aprecia una innovación, consistente en que, en orden a la valoración de la «penosidad» del trabajo que puede dar lugar al establecimiento de tales coeficientes, se deberán tener en consideración también factores como «la turnicidad, el trabajo nocturno y el sometimiento a ritmos de producción».

3. La reducción de la edad de jubilación en el caso de los policías locales al servicio de las Administraciones municipales

El último colectivo respecto del que se ha establecido la reducción de la edad de acceso a la jubilación, sin que el anticipo a la misma tenga consecuencias en la cuantía de la prestación, se refiere a los policías al servicio de las entidades que integran la Administración local, a través del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, dando cumplimiento a una aspiración largamente reivindicada por las organizaciones representativas de los interesados²³.

En la Memoria de la disposición aprobada se indica la existencia de índices importantes de penosidad en la realización de la actividad, teniendo en cuenta que de los pertinentes estudios realizados se desprende que los requerimientos psicofísicos que se exigen para ingresar en ese cuerpo de seguridad, así como el desarrollo de la actividad inherente al mismo, no pueden realizarse a partir de una determinada edad, cumpliéndose de esta forma los requerimientos exigidos en el artículo 2 b) del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, para la reducción de la edad de acceso a la jubilación.

Con efectos del 2 de enero de 2019²⁴, la reducción de la edad de jubilación para las personas señaladas opera en la forma siguiente:

1. Respecto del ámbito de aplicación, la reducción de la edad de jubilación alcanza a los funcionarios de carrera, incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, miembros de la Policía local al servicio de las entidades locales, en sus diferentes escalas, categorías o especialidades.
2. Para tales personas, la edad ordinaria exigida para el acceso a la pensión de jubilación se reduce en un periodo equivalente al que resulte de aplicar a los años completos efectivamente trabajados como policía local el coeficiente reductor del 0,20, sin que, en ningún caso, el interesado pueda acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior en 5 años a su edad ordinaria de jubilación, o en 6 años en los supuestos en que se acrediten 37 años de actividad efectiva y cotización, sin cómputo de la parte proporcional correspondiente por pagas extraordinarias, por el ejercicio de la actividad policial, teniendo la consideración de tiempo efectivamente trabajado, a efectos de la aplicación del coeficiente establecido en la letra anterior, el tiempo de actividad efectiva y cotización destinado en puestos propios de los Cuerpos de Policía local al servicio de la Administración municipal.
   No obstante, el adelanto de la edad de jubilación por aplicación de los coeficientes reductores se ha de determinar teniendo en cuenta la bonificación acumulada a lo largo de los años de actividad y queda condicionada tanto a la necesidad de tener cubierto el periodo de carencia de 15 años que se exige para acceder a dicha prestación como los 15 años de cotización como policía municipal necesarios para poder aplicar el coeficiente.
   En cualquier caso, y a efectos del cómputo del período de ejercicio de la actividad local, se han de descontar todas las faltas al trabajo, salvo las que tengan por motivo la incapacidad temporal por enfermedad común o profesional, o accidente, sea o no de trabajo; aquellas que deriven de la suspensión de la prestación de servicios por maternidad, paternidad, adopción, acogimiento, riesgo durante el embarazo o riesgo durante la lactancia natural, o las que sean consecuencia de permisos y licencias retribuidos, disfrutados en virtud de las correspondientes disposiciones normativas o convencionales.
3. Sin embargo y de forma transitoria, los años de cotización efectiva como policía local para anticipar la edad de jubilación hasta 6 años se van a exigir de manera progresiva, en la forma siguiente:
   • En 2019, serán necesarios 35 años y medio;
   • en 2020, 2021 y 2022, 36 años;
   • en 2023, 2024, 2025 y 2026, serán 36 años y medio;
   • y en 2027 y posteriores, 37 años.
4. Como es habitual en las normas reguladoras del anticipo de la edad de jubilación, en razón de trabajos penosos o tóxicos, el periodo de tiempo en que resulte reducida la edad de jubilación del trabajador se computa como cotizado al exclusivo efecto de determinar el porcentaje aplicable a la correspondiente base reguladora para calcular el importe de la pensión de jubilación.
5. Tanto la reducción de la edad como el cómputo, a efectos de cotización, del tiempo en que resulte reducida aquella, resultan de aplicación a los policías locales que hayan permanecido en situación de alta por dicha actividad hasta la fecha en que se produzca el hecho causante de la pensión de jubilación. De igual modo, mantienen el derecho a estos mismos beneficios quienes, habiendo alcanzado la edad de acceso a la jubilación que en cada caso resulte, cesen en su actividad como policía local, pero permanezcan en alta por razón del desempeño de una actividad laboral diferente, cualquiera que sea el régimen de la Seguridad Social en el que por razón de esta queden encuadrados.
6. Además, con la finalidad de mantener el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social, los beneficios del acceso anticipado a la jubilación lleva consigo un incremento en la cotización ya contemplado en la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, cotización adicional que se sitúa en el 10,60 % para todos los policías en activo. De dicha cuota, los municipios deben financiar el 8,86 % y los propios funcionarios policiales el 1,76 %.
7. Por último, el Real Decreto 1449/2018 tiene en cuenta las previsiones de la disposición adicional 165ª de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, en relación con la tasa de reposición de efectivos de policía al servicio de entidades que conforman la Administración local, conforme a la cual, y adicionalmente a la tasa de reposición prevista con carácter general (art. 19 de la Ley 6/2018), en el caso de que se aprobase el anticipo de edad de jubilación de los policías locales, las Entidades locales disponen, para dicho colectivo, de una tasa adicional de reposición determinada por el número de bajas que se prevean en 2018 y en el ejercicio 2019 como consecuencia de dicho adelanto de la edad de jubilación.

A efectos de la aplicación de la regulación anterior, la disposición transitoria segunda del Real Decreto 1449/2018 prevé que la tasa de reposición adicional es efectiva desde la presentación de la solicitud de jubilación anticipada, a cuya finalidad, la persona interesada viene obligada a comunicar a la Administración municipal correspondiente la intención de acogerse a la modalidad de jubilación anticipada antes del día 31 de enero de cada año.