Inconstitucionalidad mediata del precepto autonómico que atribuye carácter provisional a la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo
Función pública. Exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su primer puesto de trabajo tenga carácter definitivo. Inconstitucionalidad mediata del precepto autonómico que le atribuye carácter provisional. La cuestión de inconstitucionalidad se formula en términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa de las disposiciones autonómicas impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la normativa básica estatal.
La regulación del régimen de adscripción de los funcionarios de carrera a su puesto de trabajo forma parte del núcleo del régimen estatutario de los funcionarios públicos cuya regulación básica corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE. Y ello con independencia de que el legislador estatal decida regular esta cuestión de modo autónomo o bien configurándola como un elemento complementario del régimen de ingreso en la función pública y/o del de provisión de puestos de trabajo entre quienes ya son funcionarios de carrera. El modo -provisional o definitivo- en que el funcionario se vincula a su puesto de trabajo es en todo caso un extremo que atañe a sus derechos, deberes y responsabilidades, máxime teniendo en cuenta que el desempeño del puesto se configura en el ordenamiento español como la pieza fundamental de la carrera administrativa de los funcionarios. Y ello sin perjuicio de que, según se configure su regulación, pueda también afectar a la adquisición de la condición de funcionario y/o al modo de provisión de puestos de trabajo.
El impugnado art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, al regular el régimen de adscripción de los funcionarios de nuevo ingreso para los supuestos incluidos en su ámbito de aplicación, desplaza, para tales supuestos, la aplicación de los preceptos del Reglamento general de ingreso invocados como parámetro de contraste en el auto de planteamiento, de aplicabilidad meramente supletoria, decayendo así el presupuesto indispensable para una declaración de inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración de aquellos.
La Ley 30/1984 configura a la adscripción provisional como un mecanismo excepcional de provisión de puestos de trabajo aplicable únicamente a quienes ya habían desempeñado otro puesto con anterioridad, en los supuestos residuales en que el funcionario deviene transitoriamente carente de un puesto obtenido conforme a los sistemas normales de provisión (concurso o libre designación), ya sea porque el puesto del que procede ha sido suprimido, porque ha sido cesado o removido del mismo, o porque reingresa al servicio activo sin gozar de reserva de plaza y destino. Así, el tipo de situaciones residuales en las que la Ley 30/1984 permite la adscripción provisional se caracterizan por el elemento común de que el acceso al puesto se produce sin una previa convocatoria pública y sin un verdadero procedimiento competitivo entre varios aspirantes basado en criterios de mérito y capacidad. Poe ello, debe concluirse que el modelo básico de función pública diseñado por la Ley 30/1984 y por el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público incluye la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo tenga carácter definitivo.
De la comparación entre lo previsto en la Ley 30/1984 y en la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 resulta su clara incompatibilidad, pues la norma básica exige que la asignación del funcionario de nuevo ingreso al puesto de trabajo se haga en régimen de adscripción definitiva, mientras que la autonómica establece que dicha adscripción será provisional. Con ello, el precepto cuestionado contradice la legislación básica en materia de función pública e invade la competencia estatal para dictarla, incurriendo en inconstitucionalidad.
(Sentencia 116/2022, del Tribunal Constitucional, Pleno, de 27 de septiembre de 2022, cuestión de inconstitucionalidad núm. 5344/2021, BOE de 1 de noviembre de 2022)
Solo en el subgrupo C1 es dispensable la titulación en la policía local. Inconstitucionalidad de la previsión de la Ley asturiana
Policías locales. Dispensa por la legislación autonómica de titulación académica en casos no autorizados por la normativa básica estatal. Inconstitucionalidad mediata del precepto autonómico. Se plantea una cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Ley de la Junta General del Principado de Asturias 2/2007, de 23 de marzo, de coordinación de policías locales. El órgano judicial considera que la citada norma dispensa de titulación académica en casos no autorizados por la normativa básica. Así pues, la cuestión planteada es competencial, ya que suscita un caso de posible inconstitucionalidad mediata o indirecta.
Hay una concreta previsión estatal válidamente establecida como legislación básica en materia de función pública, ex art. 149.1.18 CE. Se trata de la disposición adicional vigésima segunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que, a modo de excepción, establece una dispensa de titulación para la promoción interna desde los cuerpos o escalas del grupo D a los del grupo C. En este concreto caso basta que el funcionario cuente con una antigüedad determinada (diez años o cinco años con superación de un curso específico de formación).
Pues bien, la norma sobre la que versa la presente cuestión es inconstitucional porque permite la promoción sin titulación académica en más casos de los que autoriza la norma básica. La disposición transitoria impugnada lo dispensa siempre, ofreciendo como alternativa la superación de un curso. La dispensa de titulación prevista por la disposición adicional vigésima segunda de la Ley 30/1984 es una regla muy excepcional aplicable únicamente al acceso al grupo C (actual subgrupo C1) desde el grupo D (actual subgrupo C2). En definitiva, incurre en inconstitucionalidad por generalizar la dispensa, sin acotarla al único caso en que procede, conforme a la norma básica. La salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada, sin que corresponda a este tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde. La norma analizada permite sustituir la titulación por un curso para acceder a cualquier categoría de funcionario, lo que no admite una interpretación de conformidad con la norma básica que, excepcionalmente, solo lo admite en un caso.
Consecuentemente, debemos declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «o superen los cursos de formación que a tal efecto pudieran establecerse, siempre que tales cursos tengan validez a efectos de integración en las distintas escalas y categorías» de la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Ley 2/2007, salvo en su aplicación a la integración de los miembros de los cuerpos de policía local en el subgrupo C1 de clasificación, caso en que sí se ajusta a la norma básica.
[Véase: (NCJ065209) Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Primera, 171/2020, de 16 de noviembre de 2020, cuestión de inconstitucionalidad núm. 168/2020, BOE de 22 de diciembre de 2020]
(Sentencia 114/2022, del Tribunal Constitucional, Sala Segunda, de 26 de septiembre de 2022, Rec. de inconstitucionalidad núm. 3853/2022, BOE de 1 de noviembre de 2022)
Responsabilidad patrimonial por prisión preventiva
Responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la administración de justicia. Prisión preventiva. Responsabilidad patrimonial por prisión preventiva no seguida de condena, dictándose auto de sobreseimiento provisional reiterando la doctrina jurisprudencial establecida al respecto, al señalar que el hecho de que el proceso penal haya "terminado" por un sobreseimiento provisional, no comporta sin más excluir el derecho de resarcimiento por haber sufrido prisión preventiva.
La distinción entre absolución por inexistencia del hecho o por otra causa, afectaba precisamente a esos dos derechos fundamentales, presunción de inocencia e igualdad.
El sobreseimiento provisional, no tiene aquel efecto de cosa juzgada y, nada impide que pueda reabrirse la causa contra el mismo imputado, haciendo posible que quien ha sufrido prisión provisional y, con posterioridad, se revoca dicha medida cautelar personal y se acuerda el sobreseimiento provisional, pueda procederse a la reapertura de la causa y terminar dictándose una sentencia de condena.
Si bien el proceso penal impone determinados perjuicios para los ciudadanos, en aras de la necesaria punición de los delitos y, por esa generalidad, no es indemnizable sino que deben ser soportados; ese sacrificio en favor de ese interés general quiebra en aquellos supuestos en los que un determinado sujeto se ve afectado en importantes derechos fundamentales, cuando se adopta la legitima prisión preventiva pero, en el curso de las investigaciones procesales, se constata la inexistencia de vinculación con los hechos delictivos investigados, de ahí que cuando esa prisión no va seguida de una condena, la afectación de esos derechos comporta que deben ser compensados por la vía de esta indemnización. Es decir, el título de imputación no es ni la prisión ni la ulterior absolución, estas son el presupuesto, la justificación es el sacrificio individual de los derechos del particular, que dejan de ser generales, como una carga social ante las actuaciones penales, y comportan un perjuicio particular que el sometido a esa privación de libertad no tiene el deber jurídico de soportar.
Si ello es así, resulta indudable que en el sobreseimiento provisional, aun cuando pudiera aventurarse --y es posible-- una culpabilidad que requiriese unas eventuales futuras pruebas --de existir posibilidad, deberán practicarse--, es indudable que el daño ya se habría producido por el mero hecho de haberse acordado una prisión preventiva que ha resultado, a la postre, improcedente --no ilegítima--; por lo que si de esas nuevas eventuales pruebas resultasen nuevo indicios de culpabilidad, no desmerecen el daño ya producido, sin perjuicio de las nuevas medidas que pudieran adoptarse, en el curso de la investigación, a la vista de esa eventuales pruebas. Y si lo que se pretende es mantener la posibilidad de que aparezcan nuevas pruebas que dieran lugar a una nueva imputación, deberán justificarse las razones del por qué dichas pruebas no se practican antes de adoptar tan peculiar decisión de prisión provisional.
Debe reconocerse el derecho a la responsabilidad que se regula en el artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a quienes hayan sufrido prisión preventiva en una causa penal en que se hubiese dictado auto de sobreseimiento provisional, siempre que de las circunstancias de esa decisión se aprecie la existencia de razones sustancialmente equivalentes a las que determinan el sobreseimiento libre.
Respecto al importe de la indemnización, son relevantes las circunstancias de edad, salud, conducta cívica, hechos imputados, antecedentes penales o carcelarios, rehabilitación de la honorabilidad perdida, mayor o menor probabilidad de alcanzar el olvido social del hecho, así como la huella que hubiera podido dejar la prisión en la personalidad o conducta del que la hubiese padecido y, por lo que se refiere al daño moral, su cuantificación vendrá determinada, esencialmente, por la duración de la privación de libertad que agrava la afectación del interesado; las circunstancias personales, profesionales y familiares, cuya consideración y situación se vean afectadas por la situación de privación de libertad. Y, en cuanto a los perjuicios patrimoniales, responden a la situación laboral, profesional y afectación concreta de la situación patrimonial del interesado, a quien corresponde, por lo tanto, su acreditación y justificación.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 17 de octubre de 2022, recurso 8191/2021)
Comunicaciones previas y declaraciones responsables y sus diferencias a efectos de suspensión
Procedimiento administrativo. Declaración responsable y comunicación. Tramitaciones y suspensión de licencias de actividad. Libre acceso a las actividades de servicios. Licencias y autorizaciones. Fijación de interpretación del artículo 69 de la Ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas sobre la determinación y efectos de uno y otro medio de iniciación de las actividades.
Al margen de la regulación general del régimen y procedimiento de autorizaciones, las comunicaciones previas y declaraciones responsables son técnicas de intervención en el ejercicio de actividades por actos de los interesados con una finalidad de simplificación administrativa, que confieren el derecho al ejercicio de la actividad desde su presentación, con el condicionante de que la Administración podría posteriormente constatar la efectividad de dicha declaración y, en su caso, denegar el ejercicio de la actividad ya iniciada. Se trata de un control ex post facto.
La cuestión que suscita interés casacional para la formación de la jurisprudencia es determinar si las comunicaciones previas y las declaraciones responsables producen los mismos efectos y, en concreto, si un acuerdo de suspensión de comunicaciones previas afecta a las declaraciones responsables.
El Legislador no da pauta alguna de interpretación sobre las características de una y otra figura de iniciación del procedimiento; dando ya en el mismo la denominación de " declaración previa", pero sí el Legislador ha establecido dos figuras para la misma finalidad, deberán existir diferencias entre una y otra. A juicio de este Tribunal, lo que pretendió es establecer unos mecanismos de iniciación del procedimiento con estas técnicas liberalizadoras, pero dejando que fuese la Legislación sectorial la que, al regular dichas actividades, deberá establecer la utilización de uno u otro mecanismo, señalando que ambos medios de comunicación son alternativos, porque el párrafo sexto de este artículo 69 (LPAC) excluye que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente, por lo que es una potestad discrecional del titular de la norma que haya de regular cada una de las actividades reguladas establecer cuando el procedimiento ha de iniciarse con declaración o comunicación.
Por tanto, ambos medios de iniciación del procedimiento para el ejercicio de actividades o derechos tienen el mismo efecto de autorizar dicho ejercicio, de conformidad con la normativa específica que regule el derecho o actividades que se pretende ejercer, la cual puede establecer un régimen diferenciado entre una y otra modalidad, en cuanto sus requisitos y presupuestos. En este caso, la norma sectorial (autonómica) de la Administración estableció un régimen de suspensión de tramitaciones sólo recayente en comunicaciones previas y nada hace considerar aplicable la suspensión de tramitaciones en materia de declaraciones responsables como así determino el tribunal territorial y el recurso de casación no pueden variar la interpretación de los mencionados preceptos autonómicos.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 17 de octubre de 2022, recurso 3837/2020)