Comunicaciones previas y suspensión del plazo para resolver una solicitud de actividad
Procedimiento administrativo. Régimen jurídico de las comunicaciones previas. Declaración responsable y comunicación. Suspensión del plazo máximo para resolver. Libre acceso a las actividades de servicios. Se plantea ante la Sala si cabe aplicar a las comunicaciones previas para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho, a que se refiere el art. 69.2 de la Ley 39/2015, las causas de suspensión del plazo máximo para resolver previstas en su art. 22.1 g), referentes a la suspensión cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita.
A juicio de la Sala no existe duda que en los supuestos del art. 69.2 no cabe aplicar las causas de suspensión el art. 22.1 g). Tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios, el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos. Ahora no existe, propiamente, un procedimiento autorizatorio que, iniciado con una solicitud del sujeto, deba concluir con una resolución administrativa "otorgando permiso" a aquél para realizar la actividad pretendida.
Si no cumplen los requisitos comprobados a posteriori, podrá la administración requerir del sujeto la oportuna subsanación e, incluso, en los supuestos previstos legalmente podrá llegar a declarar la ineficacia de la comunicación previa y determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley. Por tanto, no existe ya un procedimiento sometido al régimen de autorización, por haberse sustituido normativamente por el régimen de declaración responsable y la comunicación previa, por lo no es posible aplicar directamente a esa comunicación las causas de suspensión del plazo para resolver, que están previstas para los procedimientos que deban iniciarse a solicitud del interesado y deban finalizar con una resolución favorable de la Administración.
La decisión de dejar en suspenso temporalmente la eficacia de esa segunda comunicación puede encontrar cobertura en este caso en las facultades de comprobación, control e inspección atribuidas a las Administraciones Públicas para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para iniciar la actividad (a las que se refiere el apartado 3 del artículo 69). En este sentido, no debe olvidarse que, aunque el sujeto pueda iniciar la actividad desde el día de la presentación de la comunicación, sin necesidad de obtener una autorización previa de la Administración, esa facultad de ejercicio no es ilimitada ni está exenta de control, pues la propia ley prevé la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de determinados hechos -previstos en el apartado 4 del precepto- entre los que se citan la "inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación.
En consecuencia, la decisión de la Administración de suspender temporalmente la eficacia de la segunda comunicación, por estar pendiente de decisión judicial la controversia sobre la declaración de ineficacia de la primera (por falta de Declaración de Impacto Ambiental favorable y vigente), está justificada en este caso y se ajusta a las previsiones legales.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 20 de septiembre de 2022, recurso 7031/2021)
Garantías constitucionales del expropiado y el cobro del justiprecio
Expropiación forzosa. Potestad expropiatoria. Procedimiento expropiatorio. Beneficiario de la expropiación. Garantías constitucionales del expropiado. Justiprecio. Expropiación forzosa. Legitimación activa del expropiante para recurrir judicialmente el acuerdo del órgano tasador administrativo cuando concurre con un beneficiario diferenciado en el procedimiento expropiatorio.
Se plantea ante la Sala si tiene legitimación la Administración expropiante para impugnar el justiprecio cuando existe beneficiario -obligado al pago del justiprecio- y, si, en cualquier caso, puede impugnar dicho justiprecio que se fija en ejecución de sentencia en la que intervino como demandada.
El TS resuelve la cuestión planteada en el sentido de que, cuando existe beneficiario la Administración no está legitimada para impugnar el acuerdo de justiprecio, que sólo afecta a la relación beneficiario y expropiado. Sin embargo, sí tiene legitimación para impugnar el justiprecio del Jurado acordado en ejecución de sentencia cuando se ha personado y actuado como parte codemandada la expropiante- (cualquiera que fuese la situación económica del beneficiario) en aplicación de las reglas procesales comunes.
La intervención del beneficiario en el procedimiento expropiatorio no altera la titularidad de la potestad expropiatoria, ni las garantías constitucionales que se establecen a favor del expropiado (justiprecio).
Es cierto que el ejercicio de esta potestad a favor del beneficiario, permite a la Administración expropiante trasladar a éste las obligaciones que su ejercicio comporta respecto del expropiado, y, entre ellas, las que se indican en el art. 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa, pero estas obligaciones las asume el beneficiario en virtud de la relación que le liga a la Administración expropiante (que ejerce la potestad expropiatoria en su beneficio), y en sustitución de ésta, de manera que si aquél incumple sus obligaciones, a quien debe perjudicar es a la Administración expropiante, no al expropiado, cuyas garantías constitucionales no se alteran por la intervención del beneficiario (persona o entidad en beneficio de la cual se ejerce la potestad expropiatoria, pero que no es titular de ésta).
Aplicando la precedente doctrina al supuesto de autos, el Ayuntamiento, al haber sido parte demandada/codemandada en el pleito finado por sentencia que, con, anulación del inicial acuerdo del Jurado de Expropiación, ordenaba la retroacción de actuaciones, a fin de que se procediera -si así correspondía- a la determinación de un nuevo justiprecio individualizado, tiene legitimación activa para impugnarlo.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 22 de septiembre de 2022, recurso 4027/2021)
La distancia de 500 metros de zonas pobladas del Reglamento de sanidad mortuoria no es aplicable a crematorios
Urbanismo. Construcción de hornos crematorios. Distancia mínima de zonas pobladas. No aplicación analógica de la distancia de 500 metros prevista para cementerios en el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria. La cuestión sobre la que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar si la distancia mínima de 500 metros de zonas pobladas para el emplazamiento de los cementerios de nueva construcción, prevista en el artículo 50 del Decreto 2263/1974, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria, ha de aplicarse también en los casos de construcción de hornos crematorios, se encuentren o no en el recinto de un cementerio.
La mencionada norma reglamentaria dispensa, en sus artículos 50 y 53, distinto tratamiento a los cementerios de nueva construcción y a los hornos crematorios, estableciendo -como regla general- para la instalación de aquéllos, y no de éstos, una distancia mínima de 500 metros respecto de zonas pobladas, por tratarse de conceptos distintos. No es lo mismo un cementerio, destinado a la inhumación de cadáveres, que un horno crematorio, destinado a la incineración de cadáveres. Es cierto que ambas son actividades sujetas a autorización por el riesgo potencial que su ejercicio puede representar para la salud humana y el medio ambiente y que ambas pueden aparecer vinculadas en algunos casos, tal como se infiere del primer párrafo del citado artículo 53 (aunque en la actualidad es frecuente que los hornos crematorios se instalen en los tanatorios como un servicio complementario de éstos). Pero, el diferente tratamiento normativo específicamente otorgado a una y a otra actividad se corresponde con la diferencia conceptual existente entre cementerio y crematorio. Esta doble regulación establecida en el Decreto de 1974 tiene como consecuencia que no quepa aplicar analógicamente a los hornos crematorios, regulados en el artículo 53, las previsiones establecidas en el artículo 50 para los cementerios. La aplicación analógica de las normas procederá, según el Código Civil, si éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulan otro semejante, pero en este caso falta el presupuesto básico para tal aplicación, porque la norma sí incluye específicamente en su regulación determinadas previsiones para los hornos crematorios; lo que ocurre es que esa normativa, de manera expresa, otorga un tratamiento diferenciado a los cementerios y a los hornos crematorios.
Con todo, el hecho de que el Decreto de 20 de julio de 1974 estableciera en su día una determinada previsión específica de distancia mínima a zonas pobladas respecto de los cementerios de nueva construcción y no incluyera tal exigencia respecto de los hornos crematorios debe ser relativizada, pues, tras casi cinco décadas desde su entrada en vigor, se han producido evidentes y trascendentes cambios en esta materia, tanto en el plano normativo como en el tecnológico. Por tanto, conviene precisar que la literalidad del repetido artículo 50 del Decreto 2263/1974 ha quedado superada por la evolución normativa posterior.
Así, es imprescindible la cita de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, dictada al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en la Constitución en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente; Ley trascendente no sólo por su carácter básico, sino por su propio contenido, que no exige imperativamente una distancia mínima entre la instalación del horno crematorio y un núcleo de población, sino que se limita a establecer que, en aquellos casos en que esa distancia sea inferior a 500 metros, el órgano competente de la Comunidad Autónoma podrá decidir que la actividad encuadrada en el grupo B, como es el caso de los hornos crematorios, pase a considerarse grupo A, con la consecuencia de quedar la actividad sujeta a unos requisitos de control de emisiones más exigentes que aquellas incluidas en el grupo B.
En consecuencia, se da respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión, fijando doctrina jurisprudencial en los siguientes términos: la distancia mínima de 500 metros de zonas pobladas para el emplazamiento de los cementerios de nueva construcción, prevista en el artículo 50 del Decreto 2263/1974, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria, no es de aplicación a los casos de construcción de hornos crematorios.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de noviembre de 2022, rec. n.º 577/2022)
Sanción a colegios de abogados por recomendar precios mediante baremos de honorarios. Competencia de la CNMC
Defensa de la competencia. Autoridad competente. Sanción impuesta por la CNMC a colegios de abogados por recomendar precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios. La presente controversia se centra en determinar la autoridad administrativa competente para la instrucción y resolución de procedimientos sancionadores referidos a la elaboración, publicación y difusión por parte de los Colegios de Abogados de criterios orientativos de honorarios para la tasación de costas.
La competencia del Estado en materia de defensa de la competencia se extiende a todas las actuaciones ejecutivas en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en el ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional, aunque tales actuaciones se realicen en el territorio de una Comunidad Autónoma, mientras que la competencia de las Comunidades Autónomas se halla limitada a aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en el territorio de cada Comunidad Autónoma y que no afecten al mercado supraautonómico. Así pues, las Comunidades Autónomas que tengan reconocida competencias en esta materia, tendrán competencia respecto de los procedimientos que se sigan por prácticas que se desarrollen en el ámbito territorial autonómico y que no afecten a un ámbito superior. Por el contrario, la competencia será de la CNMC si las conductas afectan a un ámbito supraautonómico, aunque se desarrollen en el ámbito territorial autonómico.
La actividad analizada en el expediente instruido por la CNMC no versa sobre la conducta aislada de un solo colegio de abogados, con un ámbito de actuación circunscrito a una Comunidad Autónoma o a parte de su territorio, sino que afecta a la conducta desplegada por 9 colegios territoriales ubicados en otras tantas Comunidades Autónomas, que adoptaron acuerdos similares durante períodos de tiempo cercanos o coincidentes, lo que unido a la circunstancia de que tales acuerdos tuvieron una difusión general entre todos los profesionales y en algunos casos se publicaron en páginas web de los propios colegios, pudiendo ser consultados en internet, tuvieron un proyección que excede de su propio ámbito territorial con una dimensión supra autonómica. Y a los solos efectos de determinar la proyección de la conducta analizada para establecer la competencia del órgano instructor no es necesario probar que las conductas desarrolladas por distintos colegios estaban concertadas entre sí, sino que resulta suficiente constatar que existieron acuerdos similares de forma cercana o simultánea en el tiempo en las distintas Comunidades Autónomas, pues en esa conducta coincidente de distintos colegios, la actuación de cada uno en su demarcación territorial, sirve reforzar la actuación de los demás, dotándola de una proyección supra autonómica.
Por otra parte, el principio de colegiación única, en cuya virtud basta que el abogado se incorpore a uno solo de los colegios profesionales territoriales para que se le permita ejercer en todo el territorio español, determina que los criterios de un colegio territorial se aplican a todos los profesionales que actúen en su territorio, circunstancia esta que ha de ponerse en relación con la existencia de un fenómeno de litigiosidad en masa a nivel nacional que motivó la denuncia origen de este expediente lo que dota a estos acuerdos de una proyección que excede del ámbito territorial del colegio respectivo.
Estos criterios, apreciados de forma conjunta, dotan a estas conductas de una dimensión supra autonómica que desborda el concreto ámbito territorial del colegio en el que se adopta cada uno de los acuerdos que a la postre se sancionan, aunque la sanción de imponga a cada uno de los colegios de forma individual, que justifica la intervención de la CNMC para valorar tales conductas con un criterio único que evite diferencias entre los órganos de defensa de la competencia autonómicos ante acuerdos similares que persiguen la misma finalidad.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 19 de diciembre de 2022, rec. n.º 7649/2021)