Los actos administrativos consentidos solo podrán ser removidos mediante revisión de oficio
Actos administrativos. Nulidad de actos. Actos consentidos. Revisión de oficio de actos administrativos. Efectos. Se plantea como interés casacional, si es o no necesario seguir los trámites del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en la hipótesis de que exista un acto consentido y firme que pudiera dar lugar a una situación jurídica consolidada, dejados sin efecto a raíz de una infracción jurídica avalada por un pronunciamiento judicial firme; y en el supuesto de que sea innecesaria dicha acción de nulidad, si el cambio jurisprudencial subsiguiente al reconocimiento de la referida infracción jurídica ha de producir efectos pro futuro o efectos retroactivos.
Si bien debe mantenerse el principio de que la remoción de los actos consentidos solamente puede lograrse, de ser procedente, a través de la revisión de oficio, también hay que decir que, en este caso, la Administración no debió de tener duda de que esto era lo que le pedía la demandante --aunque formalmente no solicitara una revisión, ya que sí ponía de manifiesto la desigualdad injustificada a la que seguía sometido-- y actuar en consecuencia. Sin embargo, dicha Administración, escudándose en que mediaba un acto consentido, no ejerció la potestad que sin duda le reconoce el ordenamiento jurídico precisamente frente a actos de esa naturaleza para declarar su nulidad.
Por tanto, a la primera de las preguntas formuladas por el auto de admisión, se responde que los actos administrativos consentidos por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido y cuya nulidad de pleno Derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio.
Los efectos temporales de esa revisión han de ser los propios de la apreciación de una nulidad de pleno Derecho y proyectarse desde la fecha de la resolución viciada por la misma, sin perjuicio de los límites derivados del plazo de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 29 de febrero de 2022, recurso 558/2021)
Recurribilidad del requerimiento previo a la ejecución forzosa de un acto administrativo firme
Actos administrativos. Actos firmes. Ejecución forzosa. Requerimiento previo. La ejecución forzosa de actos administrativos, manifestación de la potestad de autotutela de la Administración, es un procedimiento nuevo y distinto del que concluyó con la Resolución administrativa definitiva --y en este caso firme-y cuya finalidad no es otra que la de llevar a efecto la obligación impuesta cuando el obligado no se aviene voluntariamente a ello.
Para el inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la Resolución administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el plazo que se le otorgue.
Este previo apercibimiento -que tiene su base en un título ejecutivo- cabría pensar, en principio, que es una acto de trámite puro en la medida que posibilita el inicio del procedimiento de ejecución forzosa del título ejecutivo, no cierra el procedimiento ni impide su continuación, pero que, cuando pueda causar indefensión o perjuicios de difícil reparación tendrá la naturaleza de acto de trámite cualificado susceptible de recurso, siempre y cuando los motivos de impugnación vayan referidos única y exclusivamente a la ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar.
Se señala que El apercibimiento (debidamente notificado al obligado), junto con el título ejecutivo (resolución administrativa definitiva que impone la obligación a ejecutar), es un presupuesto inexcusable para el inicio del procedimiento de ejecución forzosa. Como acto iniciador de un procedimiento, en principio, es un acto de trámite no susceptible de recurso autónomo, salvo que genere indefensión o prejuicios de difícil reparabilidad, lo que facultará a su impugnación siempre y cuando los motivos del recurso vayan referidos única y exclusivamente al procedimiento de ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso administrativo, de 9 de febrero de 2022, recurso 2514/2022)
El TJUE se pronuncia sobre la normativa que impone concesiones administrativas para impartir cursos de mejora de la seguridad vial
Contratos. Concesión de servicio público. Cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de crédito de permiso de conducción. Libre prestación de servicios. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión, y en particular el artículo 15 de la Directiva 2006/123, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional con arreglo a la cual la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción debe efectuarse mediante una concesión de servicio público.
El objeto principal de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción es que el beneficiario reciba formación para conducir de forma segura y responsable, y no transportarlo. Las normas jurídicas que regulan la obtención o la conservación de un permiso de conducción determinan las condiciones en las que una persona puede conducir cierto tipo de medio de transporte y están así vinculadas, como tales, a la persona y no al propio vehículo. Y procede concluir que la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción no está comprendida en la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva 2006/123.
La Directiva 2014/23 no parece aplicable ratione temporis al litigio principal, en la medida en que las concesiones controvertidas en el litigio principal parecen haber sido objeto de una oferta antes de la expiración del plazo de transposición de dicha Directiva y en que esta aún no había sido incorporada al Derecho español.
En el caso de autos, de conformidad con la normativa controvertida, solo un concesionario está autorizado a impartir cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción en cada una de las cinco zonas geográficas previamente delimitadas en todo el territorio nacional, con exclusión de Cataluña y del País Vasco. Una vez adjudicado el contrato, el concesionario ejerce un control exclusivo sobre la zona para la que es titular de una concesión de servicio público, sin que ningún otro prestador esté autorizado a prestar tales servicios en esa zona. Los límites cuantitativos o territoriales al ejercicio de una actividad de servicios constituyen requisitos en el sentido del artículo 15.1 y 2 a) de la Directiva 2006/123 cuando imponen, en particular, límites en cuanto al número de operadores autorizados a establecerse en un Estado miembro determinado o una limitación que tenga por objeto que se respete una distancia geográfica mínima entre prestadores. Así, la normativa nacional controvertida constituye a la vez un límite cuantitativo y un límite territorial. Tal limitación a la libertad de establecimiento solo está autorizada si es compatible con los requisitos establecidos en el artículo 15.3 de dicha Directiva. Debe ser no discriminatoria, necesaria y proporcionada.
La normativa se aplica sin discriminación a todos los prestadores que deseen prestar el servicio. La medida está concebida para mejorar la seguridad vial, una razón imperiosa de interés general que puede justificar restricciones a la libertad de establecimiento. Pero, una medida nacional que restringe la libertad de establecimiento en aras de un objetivo de interés general solo será admisible si es adecuada para garantizar la realización de dicho objetivo y si no va más allá de lo necesario para alcanzarlo. La medida controvertida tiene por objeto garantizar que exista al menos un operador encargado de ejercer la actividad de que se trata en cada una de las cinco zonas situadas en todo el territorio pertinente, y parece adecuada para alcanzar el objetivo perseguido, puesto que tiene por objeto garantizar el acceso de los conductores a centros de formación en todo el territorio pertinente, incluso en las zonas geográficamente aisladas o menos atractivas.
En lo que atañe a la cuestión de si la medida controvertida en el litigio principal va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, esta medida constituye una limitación importante a la libertad de establecimiento, ya que impone la división del territorio pertinente en cinco grandes zonas, en cada una de las cuales solo un prestador está autorizado a prestar el servicio de que se trata. Y parece que existen medidas menos restrictivas que esa que permiten conseguir el objetivo perseguido. Además, tampoco cabe excluir que este objetivo pueda alcanzarse mediante un régimen de autorización administrativa, en lugar de recurrir a un servicio público que deba prestarse mediante concesión. Tampoco cabe excluir que una división del territorio en un mayor número de zonas geográficas que las cinco fijadas contribuiría a facilitar la prestación de los servicios controvertidos en el litigio principal en zonas menos atractivas. En estas circunstancias, la división territorial y el límite cuantitativo impuestos por una medida como la controvertida en el litigio principal no parecen necesarios para el cumplimiento de la tarea particular de que se trata en condiciones económicamente viables. La Directiva no se opone a que una medida nacional imponga una limitación territorial, siempre que dicha limitación sea necesaria para el ejercicio de la tarea particular de los prestadores del servicio de interés económico general de que se trate en condiciones económicamente viables y proporcionada a dicho ejercicio.
En virtud de lo anterior, el Tribunal de Justicia declara que:
El artículo 15 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que esta disposición se opone a una normativa nacional con arreglo a la cual la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción debe efectuarse mediante una concesión de servicio público, en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, a saber, la mejora de la seguridad vial.
(Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera, de 19 de enero de 2023, asunto n.º C-292/21)
La fijación por la Administración de limitaciones en la actividad económica del juego debe sujetarse a la Ley de garantía de la unidad de mercado
Juego. Instalación de máquinas de apuestas en establecimientos de hostelería. Intervención del titular de la máquina tipo B instalada en el mismo establecimiento. La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en completar, matizar, precisar o, en su caso, corregir la jurisprudencia en relación con la aplicación de los principios de necesidad y proporcionalidad a las medidas que limitan el ejercicio de la actividad económica del juego (en este caso, instalación de máquinas auxiliares de apuestas en establecimientos de hostelería), en supuestos como el presente, en el que, en el procedimiento regulado para autorizar la instalación de una máquina auxiliar de apuestas en un procedimiento de hostelería, la normativa exige la intervención de un tercero (el titular de una máquina tipo B instalada en el mismo establecimiento).
La actividad económica relacionada con el juego queda fuera del ámbito de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), según señala expresamente su artículo 2.2.h), lo cual no impide que le resulte de aplicación el conjunto de principios y garantías que se establecen en los artículos 3 al 9 y 16 a 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Puede admitirse sin dificultad que las distintas modalidades de juego por dinero no constituyen una actividad económica ordinaria, sino que reviste especificidades que hacen procedente su regulación y el establecimiento de determinadas limitaciones. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite con normalidad que la actividad de juego sea objeto de limitaciones y restricciones por parte de los Estados miembros; y, más aún, reconoce un amplio margen de apreciación a los Estados a la hora de delimitar los intereses a proteger y los objetivos de su política en materia de juegos de azar. Siguiendo esas pautas, en nuestro derecho interno las diferentes normas reguladoras de la actividad de juego por dinero ponen de manifiesto que, en sus respectivos ámbitos competenciales, tanto el legislador estatal como el autonómico están persuadidos de la necesidad de la regulación del juego establezca limitaciones de diverso signo.
El establecimiento por la Administración de exigencias y requerimientos de diversa índole para el desarrollo de una determinada actividad económica -en este caso, la instalación de máquinas auxiliares de apuestas en establecimientos de hostelería- constituye, en principio, una limitación a la libertad de establecimiento. Y, siendo ello así, la actuación administrativa limitadora debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 20/2013, en el sentido de que ha de quedar justificado, de un lado, que se trata de limitaciones necesarias para la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general, y, de otra parte, que las limitaciones impuestas son proporcionadas a la razón imperiosa de interés general invocada.
Esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que la fijación por la Administración de limitaciones o restricciones en la actividad económica del juego debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, en el sentido de que ha de quedar justificado, de un lado, que se trata de limitaciones necesarias para la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general, y, de otra parte, que las limitaciones impuestas son proporcionadas a la razón imperiosa de interés general invocada. Y, partiendo de ese postulado, debe concluirse que resulta injustificado y desproporcionado -y, por ello mismo, contrario a lo dispuesto en el citado artículo 5 de la Ley 20/2013- que para autorizar la instalación de una máquina auxiliar de apuestas en un local de hostelería se exija la conformidad del titular de la máquina tipo B ya instalada en ese mismo local.
(Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 20 de febrero de 2023, rec. n.º 6930/2021)