COMPLETADO EL PROCESO DE INTEGRACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN EL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL: EL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES DE INCAPACIDAD, VIUDEDAD Y ORFANDAD AL PERSONAL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO (REAL DECRETO 1087/2015, DE 4 DE DICIEMBRE)

José Antonio Panizo Robles
Administrador Civil del Estado

INTRODUCCIÓN

El Real Decreto 1087/2015, de 4 de diciembre, sobre procedimiento, condiciones y alcance del reconocimiento de las prestaciones de incapacidad permanente y muerte y supervivencia para el personal de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado derivado de su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social (BOE de 11 de diciembre), viene a desarrollar las previsiones de artículo 20 del Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre (de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo), cuyo contenido, en parte, se ha recogido en el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social –TRLGSS– (aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre¹) conforme al cual la inclusión de los funcionarios de nueva incorporación, a partir del 1 de enero de 2011, en el Régimen General (y no en el Régimen Especial de Clases Pasivas del Estado) debía respetar determinadas especialidades, tanto relacionadas con los procedimientos, como respecto de la acción protectora en los que se refiere a prestaciones extraordinarias, aplicables a las personas pertenecientes a las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Con casi cinco años de retraso respecto de la norma legal a desarrollar, el Real Decreto 1087/2015 desarrolla las previsiones legales, regulando:

1. Las especialidades del procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones de incapacidad permanente y por muerte y supervivencia, causadas por las personas indicadas.
2. Las particularidades relacionadas con las prestaciones derivadas de acto de servicio.
3. La financiación de las prestaciones de carácter extraordinario.

Especialidades que se analizan en los siguientes apartados del presente trabajo.

1. LA INTEGRACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN EL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.1. Una de las particularidades de la estructura del sistema de la Seguridad Social española venía consistiendo en la existencia de tres Regímenes Especiales a favor de funcionarios públicos: uno en favor de los funcionarios civiles², el segundo para los miembros de las Fuerzas Armadas³ y, el último, para los funcionarios de la Administración de la Justicia⁴. Estos tres Regímenes tienen un «tronco común» constituido por el Régimen de Clases Pasivas del Estado, a través del cual se reconocen las pensiones y que está gestionado directamente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,  mientras que la asistencia sanitaria, los servicios sociales y el resto de las prestaciones económicas están a cargo de las correspondientes Mutualidades Generales⁵, adscritas a los correspondientes Departamentos Ministeriales⁶.

Pero, aunque la legislación se venía refiriendo a un Régimen Especial de Funcionarios Civiles, sin embargo la realidad ponía de relieve que no todos los funcionarios de dicha naturaleza quedaban incorporados al Régimen Especial, sino que la mayoría de los mismos estaban incluidos en el Régimen General, y ni siquiera los que prestaban servicios en una misma Administración tenían el mismo régimen de encuadramiento en la Seguridad Social.

1.2. En el objetivo de máxima equivalencia y supresión de las diferencias entre el Régimen de Clases Pasivas del Estado y el Régimen General de la Seguridad Social, la disposición adicional sexagésima segunda de la Ley 2/2008, de Presupuestos Generales del Estado para 2009, mandató al Gobierno para que, previa negociación con las organizaciones sindicales en la Mesa del Diálogo Social existente para el seguimiento y desarrollo del Pacto de Toledo, propusiese las medidas legales necesarias en orden a continuar el proceso de armonización del Régimen de Clases Pasivas del Estado con el Régimen General de la Seguridad Social. En esta dirección, el  artículo 20 del Real Decreto-Ley 13/2010 ordenó la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios, civiles o militares, de nueva incorporación a partir de 1 de enero de 2011.

No obstante, la integración opera únicamente en relación con el régimen de Clases Pasivas, por lo que respecto del personal funcionario civil, del perteneciente a Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y de las Fuerzas Armadas y de los funcionarios de la Administración de Justicia que, a partir del 1 de enero de 2011, se integren en el Régimen General de la Seguridad Social, la incorporación al mismo únicamente surte efectos en relación con las pensiones, por lo que la asistencia sanitaria, los servicios sociales y demás prestaciones económicas se seguirán recibiendo a través de los mecanismos mutualistas previstos para el conjunto de los funcionarios correspondientes.

1.3. Además, respecto de las pensiones, la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios de nuevos ingreso no es completa, puesto que se mantienen, en cualquier caso, determinadas especificidades de los colectivos en cuanto a cuatro cuestiones:

1. Una de ellas está relacionada con la edad forzosa de los correspondientes colectivos, que afecta, en especial, a los funcionarios de las Fueras Armadas y de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado⁷.
2. La segunda se refiere a la gestión de la incapacidad permanente, en especial en cuanto a los tribunales médicos competentes para la declaración de incapacidad o inutilidad del funcionario.
3. A su vez, respecto del personal militar de carácter no permanente, la incorporación en el Régimen General ha de tener en cuenta las especificidades vigentes antes de la integración respecto de las contingencias no contempladas por figuras equivalentes en la acción protectora del mencionado Régimen.
4. Por último, la citada inclusión respetará para el personal de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado, con las adaptaciones que sean precisas, el régimen de las pensiones extraordinarias previsto en la normativa de Clases Pasivas del Estado.

2. LAS ESPECIALIDADES DE PROCEDIMIENTO EN ORDEN AL RECONOCIMIENTO DE LAS PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL CAUSADAS POR PERSONAS PERTENECIENTES A LAS FUERZAS ARMADAS Y A LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD SOCIAL

Como se ha indicado, las previsiones legales del artículo 20 del Real Decreto-Ley 13/2010 (refundido en la disposición adicional tercera del TRLGSS) se desarrollan a través del Real Decreto 1087/2015, en la forma siguiente.

2.1. Limitaciones en el ámbito de la protección dispensada

A pesar de su integración en el Régimen General, el personal de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil queda excluido de la protección otorgada por el Régimen General de la Seguridad Social respecto de las siguientes prestaciones:

1. Incapacidad permanente parcial (regulada en el art. 137.1 del TRLGSS/1994 –artículo 194.1.a) TRLGSS, en la redacción dada por el apartado Uno de la disp. trans. vigésima sexta de la misma–).
2. Indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes (art. 150 TRLGSS/1994 –art. 201 TRLGSS–).
3. El complemento de gran invalidez (art. 139. 4 TRLGSS/1994 –art. 196.4 TRLGSS–).

Respecto de dichas contingencias, se siguen percibiendo las prestaciones existentes en la normativa reguladora de los Regímenes Especiales respectivos, estando a cargo, en el caso de personas pertenecientes a las Fuerzas Armadas, del Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS) y, por lo que se refiere a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Social del Estado, de las Mutualidad de Funcionarios Civiles (MUFACE).

2.2. Especialidades en el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones derivadas de incapacidad permanente

2.2.1. En relación con el procedimiento para el reconocimiento las prestaciones de incapacidad permanente,  y en relación con el personal perteneciente a las Fuerzas Armadas, se prevé (arts. 4 y 51), la intervención previa de los órganos correspondientes del Ministerio de Defensa (los órganos de la Sanidad Militar, la Junta Médico-Pericial o el personal especializado competente en materia de salud en la Guardia Civil) en orden a determinar si existe insuficiencia de condiciones psicofísicas, que limiten o impidan seguir desarrollando las funciones propias de la actividad militar o de la Guardia Civil⁸.

De igual modo, se sitúa en la esfera de las competencias del Ministerio del Interior (directamente y/o a través de las actuación del Tribunal Médico de la Dirección General de la Policía) la evaluación de la insuficiencia de las aptitudes psicofísicas del personal de la Policía Nacional para el desempeño de su función policial.

2.2.2. Por ello, y aunque se sigue manteniendo la competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) para el reconocimiento de la situación de la incapacidad permanente, en orden a las prestaciones de la Seguridad Social, se prevé (art. 6) el carácter vinculante  para el mismo de la resolución del órgano competente del Ministerio de Defensa o del de Interior en su pronunciamiento sobre la pérdida de condiciones psicofísicas que implique la anulación de la capacidad del interesado para el ejercicio de la profesión militar, de Guardia Civil o de funcionario de la Policía Nacional.

Asimismo, para la determinación de la contingencia, común o profesional, (que corresponde a la persona que ostente la correspondiente Dirección Provincial del INSS, a propuesta del Equipo de Valoración de la Incapacidad –EVI–⁹) que origine la situación de incapacidad permanente del personal militar, del Guardia Civil o del funcionario de la Policía Nacional atendiendo, en su caso, a la previa declaración de acto de servicio emitida por la autoridad competente del Ministerio de Defensa o del Ministerio del Interior.

2.2.3. En todos estos supuestos, el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones económicas por incapacidad permanente se inicia a instancia del interesado o de su representante legal, ante el INSS, siendo condición previa la emisión por el órgano competente (del Ministerio de Defensa o del Ministerio del Interior) de la resolución en la que se acuerde el cese de la relación de servicios profesionales a causa de retiro, la rescisión del compromiso por insuficiencia de condiciones psicofísicas, o el cese de la relación de servicios profesionales en virtud de incapacidad permanente, resolución que ha de acompañarse junto con la correspondiente solicitud.

Si, una vez concluido el procedimiento, se declara la situación de incapacidad permanente, con derecho a las correspondientes prestaciones económicas, el hecho causante de la misma (con su incidencia en los efectos económicos de la prestación) se considera producido en la fecha de la resolución del órgano competente del Ministerio de Defensa o del Ministerio del Interior en la que se declare el cese de la relación de servicios profesionales, abonándose la prestación desde el día siguiente¹⁰.

3. LAS PARTICULARIDADES EN RELACIÓN CON LAS PRESTACIONES DERIVADAS DE ACTO DE SERVICIO

3.1. Como se ha indicado previamente, las normas reguladoras de la integración de los funcionarios en el Régimen General (en los términos previstos en el art. 20 del RDL 13/2010) establecía el respeto, para el personal de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Social del Estado, con las adaptaciones que resultaran necesarias, del régimen de pensiones extraordinarias previstas en el Régimen de Clases Pasivas del Estado.

La legislación de Clases Pasivas del Estado¹¹ prevé unas pensiones de carácter extraordinario, en caso de jubilación o retiro por incapacidad, así como de viudedad, orfandad o a favor de los padres, en los casos en que la incapacidad o el fallecimiento se produzca, sea por accidente o enfermedad, en acto de servicio o como consecuencia del mismo. En caso de la enfermedad causante de la inutilidad, la misma debe constar como adquirida directamente en acto de servicio o como consecuencia directa de la naturaleza del servicio desempeñado.

Una de las particularidades de las pensiones extraordinarias consiste en que, a efectos de la determinación de su cuantía, el haber regulador o los haberes reguladoras que hayan de tomarse en consideración, se tienen en cuenta en el 200 %¹². Si la incapacidad permanente o el fallecimiento ha sido debido a un acto terrorista, los importes de las mismas, en el caso de incapacidad, es equivalente al 200 % del haber regulador correspondiente; si se trata de pensión en  favor de familiares, al pensión es igual al 200 % de la pensión de jubilación o retiro que se hubiera señalado en circunstancias ordinarias¹³.

3.2.  Respecto a la preexistencia de estas modalidades de pensiones extraordinarias a las personas pertenecientes a las Fuerzas Armadas o a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, no obstante su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, el Real Decreto 1087/2015 prevé las siguientes especialidades:

1. El reconocimiento de las correspondientes pensiones ha de venir precedido de la declaración, por parte del Ministerio de Defensa o del Ministerio del Interior, de que la incapacidad permanente o la muerte se ha debido a un acto de servicio o a un acto terrorista¹⁴.
2. En tales supuestos, se reconoce la pensión que corresponda en el Régimen General, considerando la prestación como derivada de contingencia profesional, así como un complemento, consistente en la diferencia entre el importe de la pensión extraordinaria que hubiese correspondido conforme a la legislación de Clases Pasivas del Estado y la cuantía reconocida en el Régimen General.
3. Respecto del procedimientoen orden al reconocimiento del complemento de pensión, el Ministerio de Defensa, además de notificar al interesado –o a sus familiares– la declaración sobre que la causa de la incapacidad o la muerte se debe a un acto de servicio (o a un acto terrorista) acompañarán una certificación¹⁵ en la que conste la cuantía, mensual y anual, de la pensión extraordinaria que hubiese correspondido en el Régimen de Clases Pasivas del Estado.

En el caso de personal perteneciente al Cuerpo Nacional de Policía, el Ministerio de Interior seguirá el mismo procedimiento, si bien la certificación sobre el importe de la pensión extraordinaria ha de ser emitida por el órgano correspondiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas¹⁶.

4. El reconocimiento de las pensiones se ha de llevar a cabo, previa solicitud del interesado, a presentar ante el INSS o ante la Mutua colaboradora con la Seguridad Social (en función de la entidad que tenga asumida la cobertura de las contingencias profesionales), si bien, en el caso de que se trate de pensiones de incapacidad permanente, la Mutua deberá remitir el expediente a la correspondiente Dirección Provincial del INSS, en orden a la declaración de la situación de incapacidad permanente, el grado de la misma y la cuantificación del importe.
5. Dado que los complementos de pensión exceden del ámbito de la acción protectora dispensada por el Régimen General, el Real Decreto 1087/2015 (art. 16) regula los aspectos de cobertura financiera de los mismos, de modo que la diferencia de gasto producida entre los importes de las pensiones derivadas de contingencias profesionales que correspondan, por aplicación de las normas del Régimen General de Seguridad Social y la cuantía de las pensiones extraordinarias (que hubiesen correspondido por aplicación de la legislación del Régimen de Clases Pasivas del Estado), se ha de financiar con cargo al crédito presupuestario de la sección 07 de Clases Pasivas del Presupuesto de Gastos del Estado.

Se sigue, en este aspecto, una solución semejante a la establecida, en su momento, respecto al reconocimiento de pensiones extraordinarias, derivadas de actos terroristas, en los Regímenes de la Seguridad Social, en los términos regulados en el Real Decreto 1576/1990, de 7 de diciembre, por el que se regula la concesión en el sistema de la Seguridad Social de pensiones extraordinarias motivadas por actos de terrorismo¹⁷.